印度自20世纪80年代加大初等教育普及工作以来，经过近30年的努力，农村初等教育普及工作取得了显著成效。目前，农村初等教育学校中，初小(1-5年级)和高小(6-8年级)在校学生总人数达到152821235人，占全体学生人数的76.7%。农村初等教育学校数量达到1214296所，占全部学校总数的85.9%。[1]印度农村初等教育受教对象的增加和学校规模的不断扩充，对农村师资补充提出了诉求。为此，印度政府采取了一系列师资补充与稳定政策和措施，并取得了一定的成效。
一、印度农村初等教育教师短缺现状
本研究依据印度国家教育规划与管理大学(NationalUniversityofEducationalPlanningandAdministration)发布的《印度农村初等教育：我们站在哪里？2011-2012年度分析》(ElementaryEducationinRuralIndiaWheredoWeStand？AnalyticalReports2011-2012)等重要文献，发现农村初等教育教师短缺存在以下几方面的问题。
(一)教师数量不足
据统计，2011年印度农村初等教育学校平均生师比为30∶1，基本达到合理水平。但仍有39.57%的初级小学的生师比超过30∶1，有30.58%的高级小学的生师比超过35∶1。在被调查的35个地区中，有22.9%的地区生师比超过全国均值水平，甚至有些地区平均生师比达到了59∶1。[2]生师比高，反映了教师资源配置的不足。
小规模学校的存在凸显教师数量的不足。据统计，印度农村初等教育学校中，学生人数不超过25人的学校比例为10.59%，学生人数在25-50人的学校比例为19.54%，学生人数在51-100人的学校比例为26.76%，从总体来看，学生人数不超过100人的小规模学校比例为56.89%；从学校教师数来看，一个教师也没有的学校比例为1.06%，单师学校比例为9.07%，教师数为2人的学校比例为29.62%，总计有39.75%的学校教师人数不足3人。[3]面对大量小规模学校的存在，如果仍按照生师比配置教师资源，将无法解决印度农村初等教育师资短缺的许多现实问题。
(二)教师队伍结构失调
首先，印度农村女教师缺乏。目前，印度农村初等教育各类学校中，女教师的比例只有39.95%，其中初级小学女教师比例为41.78%，小学女教师比例为41%、有中学部的小学女教师比例为51.46%，高级小学女教师比例为29.12%、有中学部的高级小学女教师比例为34.15%。在所有被调查地区中，68.57%的地区男教师多于女教师，17.1%的地区男教师人数是女教师人数的两倍以上。[4]
其次，学科教师和特殊文化背景教师缺乏。在印度农村小规模学校，特别是在单师学校，教师教授多门学科的情况比较突出，在一定程度上反映了学科教师的缺乏。另外，印度农村初等教育学校中，来自“表列种姓”(ScheduledCastes)和“表列部落”(ScheduledTribes)的学生比例分别达到了20.89%和12.80%，而目前这两类身份教师所占比例分别只有14%和10.6%。[5]
(三)教师专业水平不高
目前，印度农村初等教育学校中，85.4%的教师达到了高中及以上学历水平，其中24.8%的教师达到了高中学历水平，38.3%的教师达到了本科学历水平，22.2%的教师达到了研究生及以上学历水平。[6]从整体来看，虽然教师学历达标水平比较高，但实际专业发展水平有限。研究显示，印度农村教师在纠正学生学习错误、向学生解释学习内容或过程、自身基于数学情境提出问题以及归纳学习材料中心思想等方面都明显存在不足。[7]此外，农村教师的教学方式单一。据统计，有50%的课堂教学以教师板书、口头宣讲、让学生做书面作业、提问、检查书面作业等传统活动为主，而以“学生为中心”，让学生个人或集体背诵、板书、小组合作学习、使用丰富多样学习辅助材料的课堂教学比较少。[8]
(四)教师队伍不稳定
农村教师向城市教育岗位流动。受经济水平、工作条件、薪酬等因素的影响，农村教育岗位对教师来说缺乏吸引力，更多教师想方设法通过调动到城市学校任教，这无疑提高了农村学校的生师比，增加了农村教育岗位的空缺。
合同教师的频繁更替。目前，印度农村合同教师主要由准教师(ParaTeacher)、兼职教师(PartTimeTeacher)和社区教师(CommunityTeacher)组成，三类教师所占比例分别为12.8%、0.4%和0.4%，三者之和占教师总数比例为13.6%。[9]由于合同教师的任职期限没有统一标准，增加了教师人员更替的频繁性和师资队伍的不稳定性。
教师缺勤问题突出。目前，印度农村初小教师缺勤率达13.8%，小学教师缺勤率达到13.3%，34.8%的初小和48.5%的小学存在程度不同的教师缺勤现象。[10]由于教师缺勤，无法为学校教学提供所需的师资力量，影响了学校正常教学工作的开展。
二、印度农村初等教育教师短缺成因分析
印度农村初等教育教师短缺问题是多种因素交织的结果，具体而言，主要包括以下几个方面。
(一)非标准化学校的教学，增加了教师的工作压力
多学科和多年级教学增加了教师的工作量和工作难度。在印度农村，由于人口分布广，小规模学校比较多。2004-2011年，印度农村初等学校中，小规模学校(学生数不超过100人)从426472所增加到690812所，增长率达到了61.98%。在一些小规模学校，由于教师数量少，一个教师要同时教授几门课程或者同时承担几个年级的教学工作，进行复式教学。印度农村初等教育两个年级的课堂教学调查显示，有一半以上的课堂存在复式教学现象，甚至有的地区复式教学的班级比例超过了80%。[11]学科内容的复杂性以及年级教学的跨越性无疑给教师的备课、教学材料的准备、课堂教学的组织与管理等方面带来了巨大压力。
大班额教学增加了教师的工作负担。据统计，目前印度农村初等教育学校的平均班额为30人，从班额规模来看，比较理想。但仍有28.6%的地区班额超过全国均值水平，甚至有些地区的平均班额达到了78人。[12]大班额教学意味着教师要面对更多的受教对象开展教育教学工作，这无疑增加了教师的工作负担。
(二)工作环境艰苦，难以吸引和留住教师
首先，教师工作条件差。一般农村学校地处偏远，交通不便，教师上下班乘车困难且交通费用高，基本的住宿条件无法得到保障，大大降低了教师选择在农村任教的意愿。由于传统文化的束缚，女性一般会选择离家较近的地方工作，再加上住宿环境的限制，女性的人身安全无法得到保障，她们选择在农村任教的意愿更低。
其次，学校基础设施匮乏。据统计，农村学校中，1.52%的学校没有校舍，45.71%的学校没有围墙，45.63%的学校没有运动场，48.41%的学校没有图书馆，83.85%的学校没有计算机，6.04%的学校没有饮用水，16.45%的学校没有女厕所，58.42%的学校没有通电，20.93%的学校教室需要不同程度的修缮。[13]恶劣的工作环境使教师对农村教学岗位望而却步，即便选择了这一岗位，也很难长期留任，必将影响教师队伍的稳定。
(三)激励措施不足，降低了教师职业发展的动力
教师薪酬制度不合理。一方面教师薪酬差距大，同工不同酬，合同教师薪酬低。一般而言，合同教师薪酬是正式教师薪酬的35%，随着第六届薪酬委员会建议提高正式教师工资，合同教师薪酬水平有可能降到正式教师薪酬的25%。[14]另一方面，教师的薪酬主要与学历挂钩，与所学专业和所教的课程有关。[15]教师实际的工作表现一般不纳入到教师薪酬评价体系中。
教师职务晋升机会少。农村大多数教师在教学岗位工作多年后直接退休，大部分教师没有晋升机会。由于传统文化观念对女性社会角色规范的制约以及缺乏女性领导者的积极示范作用，女教师晋升的机会少之又少，她们中成为校长或教育管理者的人有限。[16]同时，晋升标准资历化、政治化、受裙带关系的影响，忽视教师实际的工作表现。[17]
(四)培训体系不完善，影响了教师专业素质的发展
在职培训机会少。据统计，印度农村教师中只有38.38%的教师有接受在职培训的机会。在被调查的35个地区中，有26个地区教师接受在职培训的比例低于50%，有些地区教师接受在职培训的比例甚至不到10%。[18]
培训内容远离农村教师实际工作情境。据统计，只有6.2%的农村教师表示培训内容与教师专业发展有极大的相关性，向教师提供的培训往往是无关紧要的、过分的理论化、过时、与实际工作情况脱节。[19]特别是农村教师需要经常面对多语言、多种文化背景、多年级、多年龄、多学科教学的实践困境，他们急需获得适切性的帮助与指导。而传统的师资培训主要是国家统一规定的学科知识和教学技术的培训，忽视了对农村教师特殊需要的关注。
培训者素质不高。由于培训者缺乏初等教育工作的实践经验，缺乏专业的培训知识与技术，缺乏对初等教育教师及其教学的正确认识，再加上缺乏到农村学校培训的意愿，由他们提供的培训，其培训质量可想而知。
三、印度农村初等教育教师补充的多样化策略
面对农村初等教育教师发展的困境，印度一直不断探索多样化的教师补充策略，也取得了一些成效，其具体措施如下。
(一)科学统筹，合理配置教师资源
建立区域教育信息数据库。具体而言，区域教育信息数据库涵盖以下信息：1)建立超编和缺编学校数据库；2)建立岗位空缺数据库；3)建立学科教师空缺数据库；4)建立女教师以及其他类型教师数据库等。[20]以此作为教师资源配置和调动的重要依据。
合理配置教师数量。首先，印度政府详细规定了初等教育的生师比。如1-5年级班级规模在60人以内的学校，应配备2名教师，班级规模在61-90人之间的学校，应配备3名教师，班级规模在91-120人之间的学校，应配备4名教师，班级规模在121-200人之间的学校，应配备5名教师，班级规模超过200人的学校，生师比应低于40∶1；6-8年级的生师比应维持在25∶1。[21]其次，取消单师学校，保证每所学校至少有2名教师，“并尽可能保证其中1人是女教师”。[22]再次，规定每个班级至少有1名教师。[23]
合理调整师资结构。具体措施包括：1)补充女教师。如提出，“针对单师以及跨年级教学的情况，补充教师，其中2/3新雇佣的教师为女教师”。[24]2)补充特殊身份教师。如招聘“表列种姓”身份的教师，同时鼓励受过教育并有美好发展前途的“表列部落”的年轻人参与培训，从事部落地区的教学工作。[25]
(二)改善工作环境，吸纳更多教师投身教学工作
加大对基础设施的投入。印度《普及基础教育计划》(SarvaShikshaAbhiyan，简称SSA)提出，从2010年起，每年给基础教育学校划拨三类经费：1)学校维修经费，用于学校校舍、厕所、围墙、运动场等的维修，根据学校班级数量的多少，每所学校每年可获得5000-10000卢比不等；2)学校发展经费，用于学校黑板、桌椅、粉笔、登记簿和其他办公设备的购买，初小学校每年可获得5000卢比，高小学校每年可获得7000卢比，小学学校可获得5000-7000卢比；3)教师学习材料经费，用于购买教学挂图与教具等，每名教师每年可获得500卢比。[26]
提出基础设施建设的基本标准。其中包括：办公室、商店和校长室；独立的男女生厕所；安全且足够的饮水设备；运动场；学校要有围墙或防护栏。此外，每个学校应该有一所能够提供报纸、期刊、各科教学用书以及故事书的图书馆，每个班级都要有教师学习材料。[27]
为教师提供住房或者工作补贴。如提出为部落和偏远地区教师提供住房，[28]为教师提供生活补贴、山区补贴以及住房补贴。[29]以此激发教师到农村，特别是偏远农村地区任教。
(三)完善培训体系，加强教师专业水平的建设
实行教师任职资格标准化。2010年8月，印度颁布了《教师任职最低资格标准》(MinimumQualificationforAppointmentasaTeacher)，依据这一标准，印度政府计划用五年的时间，通过在职培训计划，培训所有未接受过任何培训的初等教育教师，提升其专业水平，使全体在职教师符合任职资格规定。[30]
加强培训内容的针对性。具体包括：1)设置统一而灵活的培训内容。2009年10月印度颁布了新一轮的《教师教育国家课程框架》(NationalCurriculumFramework，简称NCFTE)，该框架在统一规定教师培训内容的同时，要求地方教师培训机构根据培训对象、培训目标的不同，确定具有层级化和差异性的培训内容。2)了解教师需求，每年更新培训内容，研究开发教师培训资料，特别是关于学生发展、学生知识、社区知识和最新教学方法的资料。[31]3)建立情境指导模式。2007-2011年印度拉贾斯坦邦巴兰地区建立的“基于学校现场”的教师教育指导模式，培训者深入农村学校及教师课堂实际，进行现场的教学诊断，在倾听教师意见的基础上，为教师提供教学处方。[32]4)提供特殊培训。如“表列种姓”和“表列部落”身份的学生有着不同的社会背景、语言、文化表现上的差异，这就需要对教师进行特殊培训，包括语言的培训、文化敏感性的培训以及教学方法的培训等。[33]
加强对培训者的选拔与培训。首先，选拔培训者时，侧重对候选人教学背景和品质的关注。如古吉拉特邦提出放宽招募标准，以吸引资历差但热情的年轻人进入地区教育培训学院职位。[34]其次，加强对培训者的培训，如为他们提供在职进修课程、奖学金资助计划等。[35]
(四)探索多元途径，扩大和稳定教师队伍
首先，吸纳相关人员，拓宽师资队伍来源。印度政府从当地选拔知识青年，充实教师队伍。由于地方知识青年来源于当地村庄或社区，懂得地方语言，因此，他们在促进社区与学校沟通以及促进学校有序运转方面具有独特的优势。[36]另外，对于某些教师数量急缺的学科，可以考虑返聘退休教师。由于退休教师有多年的工作经历，不需培训可以直接上岗，能够迅速补充学科教师岗位的空缺。[37]
其次，采取有效激励措施，稳定教师队伍。为了留住优秀合同教师在农村任教，印度政府一方面努力提高合同教师薪酬，另一方面建立优秀合同教师转正制度。如2007年，查谟和克什米尔邦将合同教师薪酬提高到正式教师薪酬的68%。[38]古吉拉特邦、中央邦和拉贾斯坦邦规定，对于代课满3-8年的优秀合同教师可以直接纳入正式教师队伍。[39]另外，建立基于“工作表现”的教师评价体系。如拉贾斯坦邦的乌代布尔市在27个月的持续试验过程中所采取的薪酬奖励措施在激励教师工作投入度方面效果显著，使教师缺席率从44%下降到27%，学生的测验成绩也得到了提高。[40]
四、对我国农村中小学师资补充改革的启示
印度与我国同属亚洲发展中的大国，国情和教育有诸多相似之处。在师资补充方面，印度的许多做法值得我们借鉴。
(一)建立区域教育信息数据库，科学配置师资
首先，在全国范围内，建立区域教育信息数据库，涵盖农村师资数量、结构、岗位空缺以及教师调动与离职等相关信息，为科学配置师资提供依据。其次，在教师资源配置方面，综合考量生师比、师校比和班师比多个因素。除了考虑生师比之外，印度政府在政策上还规定每所学校至少要有2名教师，每个班级至少要有1名教师。对师校比的规定，充分考虑到了印度农村单师学校教学的弊端，能够有效抑制因学校唯一一名教师缺勤导致课堂教学无法正常开展问题的发生，能够减少教师工作中的孤独感、为教师提供同伴支持，能够增加学生与教师互动的机会以及帮助学生获得更多的教学信息资源。对班师比的规定，有利于教师更好地投入到课堂教学质量提升的工作中。而目前，我国在教师资源配置方面主要依据生师比，但由于我国农村学校布局分散，小规模学校比较多，如果仅以生师比作为教师资源配置依据，无法满足农村学生学习与发展的实际需要。再次，印度政府重视发挥女教师在教育中的作用，多次通过教育立法的方式，给予女教师优先发展的权利，以期扩大女教师在教师队伍中的数量，这为我国农村教师队伍女教师不足问题的解决提供了重要的参考路径。
(二)创设良好工作环境，激发教师工作热情
农村教育岗位对优秀人才是否具有现实的吸引力，使他们愿意来，并且能够长期在农村任教，很重要的一个方面取决于农村教师工作环境的整体面貌。首先，要加大农村学校基础设施建设。在我国，继续推进农村学校标准化建设，尽快促使农村学校基础设施达标，保证每一所农村学校具备完成正常教学所应拥有的教室、运动场、图书室、办公室、水、电、教学仪器、教学用书等基本条件。其次，应加快农村教师住房条件的改善。目前，我国多数农村教师既无建房的宅基地，又不能享受城镇职工经济适用房或廉租房等房改优惠政策，其住房条件无法得到保障。[41]为此，国家应着手加强农村教师住房建设，使教师安居乐教。同时，还要考虑为教师提供住房补贴、交通补贴、偏远地区补贴等，以留住更多农村优秀教师。
(三)加强在职培训，提高培训指导的适切性
首先，增加农村教师培训机会。目前我国农村教师参加各类培训的机会均少于城市教师，且农村教师培训多以专项骨干教师培训为主。显然，还需要积极探索并建立针对全体农村教师的常规化、连续性和稳定性的培训支持体制。其次，培训中要正确处理培训的普及性与特殊性的关系。相对于印度而言，我国教育部于2011年10月才颁布并开始实施《教师教育课程标准(试行)》，如何在确保教师培训基本质量的同时，更好地满足农村教师的发展需要，还需要进一步的尝试与探索。再次，建立情境培训指导模式。我国师资培训方式主要以集中讲座式为主，统一、僵化的培训方式降低了教师参与培训的意愿，培训的效果也不明显。为此，探索地方化和具有情境依存性的教师培训模式是提高农村教师培训质量的关键。此外，从来源上看，目前我国主持集中培训的大多是专家学者，他们对中小学教育教学实践不够了解，无法针对教师日常教学面临的困难提供有针对性的帮助。从专业素质来看，由于培训机会少，培训内容针对性不强，限制了培训者素质的提高。为此，一方面，应吸纳优秀中小学教师进入师资培训者队伍，另一方面加强对培训者的培训，切实提高培训者素质。
(四)拓宽师资来源，稳定教师队伍
可考虑吸纳地方知识青年进入教师队伍。我国当前正在实行的“免费师范生教育”计划，特别为那些愿意致力于地方农村教育事业的农村贫困学生免费提供接受高等教育的机会，在一定程度上缓解了农村师资补充困难以及师资质量不高的问题。同时，聘请部分身体健康并且愿意为农村教育服务的退休教师到校任教，能够缓解学科教师紧缺的压力。在拓宽师资来源的同时，还要采取有效激励措施稳定教师队伍。我国已经从2009年1月1日起实施义务教育教师绩效工资制度，并且建立了相对合理的绩效考核内容，但还存在政策落实迟缓、部分地区绩效工资低水平兑现以及各地绩效工资标准差距大等问题。[42]为此，还要加快相关配套支持机制的建立与完善，以此更好地推动教师绩效工资政策的落实。此外，构建人性化的合同教师使用机制。对于合同教师的使用，印度与我国的做法不同。印度主要采取鼓励和支持政策，并地方性试点，逐步提高合同教师薪酬或建立优秀合同教师转正制度。而我国主要采取一刀切模式，国家要求在短期内清退全部合同教师。实际上，对合同教师的使用，能够在一定程度上缓解农村师资短缺的现状，一刀切模式忽视了合同教师存在的现实基础。印度的做法为我国构建人性化的合同教师使用机制提供了经验。
作者：董静等
