教育平等是教育实现民主化的一个重要方面，随着社会的进步与发展，教育平等理念也在不断发生变化。20世纪70年代以来在美国40多个州发生的教育财政诉讼，以教育经费的均等和充足为诉求，促使支持其构成诉由逻辑的教育平等理念从均等向公平转变，应当说，这是作为普及教育的基础教育自身的普惠性、公共性之属性使然。笔者从美国基础教育财政诉讼的视角切入，试图厘清教育平等理念的变迁图景，以便为我国义务教育财政分配体制的改革提供一些可借鉴的思路。 一、美国基础教育财政诉讼的缘由 众所周知，美国《联邦宪法第十修正案》将举办和管理教育的权力留给各州行使，其成为美国基础教育管理体制实行地方分权制的宪法依据，所以，在教育财政体制上也根据分权制实行公共教育经费的分担模式，由联邦政府、州政府和地方学区共同分摊。其中，“州和地方政府承担了主要的投入责任”[1]，而联邦政府仅以某些项目资助的形式起到调节和平衡作用。 州和地方政府对教育的拨款大多来自各项税收，主要包括个人所得税、消费税和财产税，前两种税收是州级政府支持教育的主要经费来源，财产税是地方政府支持教育的主要经费来源。其中，对学区居民财富征收的财产税是学区教育经费的主要来源。但是，富裕学区和贫困学区的居民财产总值是存在较大差异的，由此带来的影响是学区的教育经费也存在较大差距，如果州政府不以某种方式进行干预的话，这种差距必然会导致不平等。所以在美国教育财政领域，要想实现任何形式的平等，州的干预是必不可少的。干预的唯一途径就是州通过制定一个财政分配方案来资助当地学区，以协调学区间的教育财政资源配置。即使如此，差距依然很大，民众便开始纷纷质疑分配方案的合理性。从20世纪70年代开始，各学区处于教育不利地位的个人或团体将其所在州的教育财政分配方案作为抨击对象，以诉求教育平等为目的的基础教育财政诉讼如雨后春笋般在美国各州开始涌现①。 二、美国基础教育财政诉讼的两大诉求 追求均等和公平的生均教育经费是美国基础教育财政诉讼的两大诉求，通过对均等和公平概念的分析比较，可以看到均等否认存在差别，而公平则不然，它承认存在差别，并在此基础上差别对待，应当说，这是更高层次的平等。因而，是否承认存在差别，构成了均等与公平最主要的区别。 在美国，学区间生均教育经费的差异直观反映出对每个学生教育投入的不平等，同时学生的个体差异使对不同的学生提供同等的教育投入也会带来不平等的教育结果。由于生均教育经费是体现教育平等的教育财政制度的关键因素，美国民众为了争取教育均等和公平，获取平等合理的生均经费的诉求几乎贯穿了20世纪70年代以来美国基础教育财政诉讼的始终。 通过对美国基础教育财政诉讼相关判例的分析，可以将其诉求概括为实现公立学校生均经费“均等”和“公平”两种类别，且以均等性诉求为先，公平性诉求承接其后，即存在着以时间为链条切换的现象。这两类诉讼自20世纪70年代开始，深刻影响着美国各州的教育财政资助政策，不断丰富和完善着各州的教育财政分配方案，实现学区间教育资源的合理配置。 (一)以追求“均等”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼 均等在此是指向所有学生提供同等水平的教育资源，也就是通过关注个体的同质性来实现同等的受教育机会。均等性的基础教育财政政策是均等理念指导下的产物。这类基础教育财政诉讼的主要法律依据是《联邦宪法第十四修正案》(U.S.Const.Amend.XIV.)中的“平等保护条款”，其规定：“任何一州……对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护”[2]。以生均经费均等性为诉求的两起标志性案件是色拉诺诉普里斯特案(Serrano v.Priest，1971，以下简称色拉诺案)和圣·安东尼奥独立学区诉罗德里格斯案(San Antonio Independent School District v.Rodriquez，1973，以下简称罗德里格斯案)。相关审理法院对这两起诉求相同的案件却作出了不同的判决。 1.“财政中立”的生均经费均等判决 色拉诺诉普里斯特案始于1968年，由洛杉矶公立学校学生的家长约翰·色拉诺(John Serrano)在洛杉矶县高级法院对当时的加利福尼亚州财务主管艾维·巴克·普里斯特(Ivy Baker Priest)提起诉讼。该案历经多次审判，直至1980年才落下帷幕。该案基于三个理由提出：一是加利福尼亚州资助公共教育的方法，由于学区之间的差异，“违反了联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法的平等保护条款”[3]。二是“作为财政资助方案的直接结果，为了使其子女获得与其他学区同样甚至较少的教育机会，他们被要求比其他许多学区的纳税者支付更高的税率”[3]。三是“根据联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法，有关财政资助方案的合法性和合宪性实际上已经引起了激烈的争论，且现在存在于双方之间”[3]。 在色拉诺案的一审过程中，初审法院作出了对州有利的判决，指出“平等保护条款”没有要求学校系统在生均经费方面保持一致。而当原告在1971年上诉至州最高法院时(色拉诺Ⅰ案)，该法院推翻了一审的裁决，指出，教育是受(本州)宪法保护的一项基本权利，而学区教育经费高度依赖地方财富，导致学区的富裕程度成为学区学生所接受教育资助高低的决定性因素，会造成不公，是歧视穷人的表现，因而，法院在很大程度上根据平等保护的理由，支持原告，并将案件发回初审法院重审。 1976年，加利福尼亚州最高法院再审该案(色拉诺Ⅱ案)。虽然当时联邦最高法院已经在罗德里格斯案中否认了公民受教育权属于联邦宪法保护的范围，但是，加利福尼亚州最高法院却另辟蹊径，依据加利福尼亚州宪法，使色拉诺案的判决不同于罗德里格斯案。 此案的最终审判结果也确立了“财政中立”(Fiscal Neutrality)的原则，即“州的生均经费应该同整个州的财产相联系，而不是与各个学区的财产相联系，全州所有同年级的学生都应获得同样多的教育经费”[4]。所以“财政中立”的生均经费均等诉求主要针对的是教育财政资源分配不均给贫困学区学生带来的教育资源上的不利，要求州采取一定措施，使富裕和贫穷学区的学生获得同样的生均经费，特别是要求以财富为基础的资助差别到1980年下降到100美元以下[5]。受该判例的影响，加利福尼亚州于1978年通过全民投票制定了《第13条法律修正案》，统一限定财产税的税率为1%，各地方所收取的财产税统一分配到各学区，以避免贫穷学区居民为筹集教育经费支付较高的税率[6]。该法律修正案在加州乃至全国都引起了极大的关注。 2.“最低标准”的差别均等判决 罗德里格斯案由埃德伍德学区有关家长联合会代表他们的孩子和有类似情况的学生于1968年6月30日在得克萨斯州西部地区联邦上诉法院提起。在一审过程中，原告以确凿的证据证明埃德伍德学区是一个具有低税收基础的贫穷学区，其从根据财产价值征收的财税收入获得的可用经费远比贝克萨县其他学区要少。由于这一不平等的学区财政资助，埃德伍德学区不能雇用足够符合资格的教育人员，也不能提供充分的体育设备、图书馆图书以及贝克萨县其他学区提供的设备和供应物品②；同时，富裕学区只需维持较低税率即可提供较高质量的教育，而贫困学区为提供同等质量的教育则需承担较高的税率。联邦地区法院以色拉诺案为判例作出了得克萨斯州的教育财政分配方案违宪的判决，认为得克萨斯州的教育财政分配方案存在歧视，违反了《联邦宪法第十四修正案》中的“平等保护条款”，因此，一审支持了原告方的诉讼请求。 但是，该案在1973年上诉至联邦最高法院时，该法院则以5比4的多数意见判决得克萨斯州的教育财政分配方案合宪。联邦最高法院认为：第一，在联邦宪法的上下文中，没有明确规定或者暗含公民的受教育权利，其不属于联邦宪法保护范围；第二，原告方提供的证据不能充分证明分配方案对贫困学区存在歧视；第三，得克萨斯州的财政分配方案“是建立在最低标准之上的，能够为德州每一个学生提供一个基本的教育”[7]。由此，法院认定得克萨斯州的教育财政分配方案并不存在非平等对待学区学生的情况，也没有剥夺其受教育的机会。可见，“最低标准”的均等判决指向的是教育财政分配方案必须确保每个学区的学生都可以享有“最低标准”的教育资源来保证其获得最低限度的教育。该案所具有的标志性意义就在于它认定美国联邦宪法的上下文中没有明确规定或者暗含受教育权，受教育权不属于联邦宪法保护的范围，因此，《联邦宪法第十四修正案》中的“平等保护条款”不能作为判定教育财政分配方案是否合宪的依据。由此也改变了美国教育财政诉讼的方向，公众开始尝试依据州宪法中的“平等保护条款”和教育条款提起诉讼，主张现行的教育财政分配方案违反了州宪法中的“平等保护条款”或教育条款，且主要是违反了各州宪法中的教育条款。 (二)以追求“公平”的教育经费为诉求的基础教育财政诉讼 以追求“均等”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼判例的产生并没有平息关于教育财政资源平等分配问题的争论，随着对教育平等认识的不断深入，逐渐演变为以追求“公平”的教育经费为诉求的基础教育财政诉讼。充足性的教育财政政策就是公平理念指导下的产物。 充足是根据个体发展需求配给教育资源，也就是通过关注个体的差异性来实现平等，属于公平理念的范畴。美国各州宪法中均对教育问题进行了规定，且大部分州认定教育是公民的一项基本权利，但是在分权的教育体制下，“各州的法律并没有对教育财政的充足提出具体的标准和定义，因而在判案时对财政充足性的理解也有差异”[4]，“如有的州表述为‘普遍而有效率’(Thorough and Efficient)的公立教育，有的州则表述为‘基本而统一’(General and Uniform)的公立教育”[8]。由于其从字面上并没有明确提出关于教育财政“充足”的定义和标准，各州法院就按照自己的理解对本州宪法进行解释。在罗宾逊诉卡希尔案(Robinson v.Cahill，1973，以下简称罗宾逊案)中，新泽西州最高法院依据州宪法中“普遍而有效率”这一条款否定了分配方案，认为其不能向学生提供一种“为使学生成为一个公民和劳动力市场上有力的竞争者做好准备”的教育机会。以此案为开端，以追求“公平”为诉求的基础教育财政诉讼开始兴起。 1.“注重质量”的公平教育经费诉求 在1979年西弗吉尼亚州的鲍雷诉凯利案(Pauley v.Kelly，1979)中，法院认为宪法所要求的教育体系是“使学生的心智、身体和所要求的社会道德能得到充分发展，进而为他们获得有用的、幸福的职业、修养和公民生活作准备”[9]。这就在保证学生享有均等受教育机会的基础上进一步关注其所受教育质量的高低，并提出了必须提供“充足教育”的概念。1982年西弗吉尼亚州法院在鲍雷诉贝利案(Pauley v.Bailey，1982)中认为：“充足的教育体制应该确保全州所有的学区都必须获得同样标准的教育资助项目和教育服务”[9]，但是这种解释不能将“均等”和“公平”区别开来，其“充足”的标准过于笼统和模糊。肯塔基州最高法院在罗斯诉优化教育委员会案(Rose v.Council for Better Education，1989，以下简称罗斯案)中给予了“充足”非常具体的、有影响力的解释，即应该包括为学生提供至少在7个领域发展技能的机会，这7个领域“既包括熟练的口语和写作沟通能力，使学生能够在复杂、迅速变化的文明社会中发挥作用，也包括有足够的学术和职业技能，使学生能够在学术领域和未来职场有相当的竞争力”[10]。可见，“注重质量”的公平经费诉求指向的是通过教育财政资源的合理分配来提高教育质量，从而实现学区内学生各方面能力的发展，以达到预定的教育效果。 2.满足“特殊需求”的公平教育经费诉求 新泽西州的阿伯特诉伯克系列案(Abbott v.Burke，以下简称阿伯特案)是这个诉求的典型代表案件，该案始于1985年，止于2011年，历时26年，先后判决了21次，均是针对现有的教育财政分配方案中存在的问题所提出的改革诉求，例如：要提供符合“普遍而有效率”的教育体系、要发展学生的具体能力、要使贫困学区学生享有与富裕学区同等质量的教育等。在判决书中，州法院认为，“一个普遍而有效率的教育体系，能够使同一社会中的所有学生像富裕学区的学生一样，既能成为承担公民的责任和履行公民义务的合格公民，又能成为劳动力市场上的有力竞争者”[10]。但在阿伯特诉伯克Ⅱ案(Abbott v.BurkeⅡ，1990)中，法院首次强调充足的教育还应该使处于不利地位的孩子能与富裕地区的孩子平等竞争，即这一教育体系应使那些具有特殊需求的学区的教育水平实际上能达到富裕学区的教育水平。这里的“处于不利地位的儿童”主要是指那些身心有障碍的学生、少数民族或种族学生、偏远地区及居住地分散的学生等。在2008年，新泽西州立法机关把“给处于不利地位的学生(Disadvantaged Students)提供额外的教育资源”写入法案，及至2009年，新泽西州最高法院要求立法机关将资助全州处于危机中的儿童(At-risk Children)也要写入法案。由上可见，这种“特殊需求”的公平诉求所指向的是为了实现“合格公民”和“有力竞争者”的教育目标，而只有给予处于不利地位的学生提供额外的教育资源才能实现这种公平。 三、从基础教育财政诉讼透视教育平等理念的嬗变 20世纪70年代以来的美国基础教育财政诉讼促使联邦及各州政府合力进行教育财政体制的改革，改革的结果则是促进了教育公平，逐步提高了教育平等的水平。从以“均等”的生均经费为诉求发展到以“公平”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼，体现了从关注个体的同质性、教育机会和统一的评价标准到关注个体的差异性、教育质量以及科学的评估标准，且反映了美国教育平等理念在如下三个方面发生了嬗变。 (一)由横向均等到纵向公平 横向均等是指相同特性的学生获得同等对待，追求教育财政资源分配数量上的均等化，注重教育同质性；纵向公平是指不同特性的学生得到不同的对待，且给予特殊群体，即在受教育中处于不利地位的学生更多的关注，注重教育差异性。换言之，这是一种具有等差性的公平。在诉求“财政中立”的阶段，以色拉诺判例为代表的法院判决往往是针对州教育财政分配方案中的拨款不均造成了生均经费差异，进而强调要消除富裕学区和贫困学区教育财政经费之间的巨大差距，实现同一州内不同学区之间均等分配教育财政资源，即“要么降低富裕学区的教育经费，要么提高贫困学区的教育经费，或者二者兼施”[11]。这种方式是注重在教育财政资源的投入上，富裕学区和贫困学区之间学生的地位要平等，倾向于“同等的人获得同样的待遇”，属于横向均等，故“财政中立”原则强调的是一种横向均等；然而在发展到诉求满足“特殊需求”阶段时，以阿伯特判例为代表的法院判决则进一步丰富了平等的理念，在“同等的人获得同样的待遇”的基础上，更多强调的是根据学生间存在的差别，进行分类对待，正如在阿伯特案审的理法院判决书中所指出的那样，这种“分类对待”是要“确保每个学区的每个学生都可以接受适当的教育”，而这并不存在对任何人构成歧视，所以这样的一种方式是注重在基础教育财政资源投入上，针对不同学生的实际需求，使“不同的人获得不同的待遇”，属于纵向公平。而这种从横向均等到纵向公平的平等理念则是通过对基础教育财政资源分配的方式所做的调整来保证实现的。 (二)由输入均等到输出公平 美国基础教育财政资源分配方式的调整中，从“最低限度”到“达到标准”的变化过程还蕴含了由资源输入均等到结果输出公平这一平等理念的嬗变，其在教育财政诉讼中反映为从“最低标准”的均等诉求到“注重质量”的公平诉求的发展，前者强调在消除富裕学区与贫穷学区之间教育财政经费巨大差距的基础上，设立一个“资源底线”，保证其均等的受教育机会，侧重于“最低限度”，即资源输入的均等；而后者所追求的则主要是从最终结果上保证公民接受的是特定水平的教育，侧重于“达到标准”，即以学生成绩、目标达成等为内容的教育输出的公平，更加注重所受教育的质量。这种教育平等理念的嬗变由表入里，使基础教育财政投入从关注学区学生在受教育机会享有方面是否均等，转向关注所提供这种教育的质量是否公平，即是否能达到特定的标准和要求，所以这是一种从输入均等向输出公平转换的过程，并且这种“输出公平”是一种更高水平的平等，“它超越了为所有学生提供均等教育资源的平均主义观点”[12]。由此可见，从输入均等到输出公平这种平等理念的嬗变，是通过基础教育财政资源分配方式的调整所带来的实际效用实现的。 (三)由形式均等到实质公平 所谓形式均等是根据教育经费来评价教育，均等性诉讼所关注的是教育财政资源的均等分配问题，只要经费均等就是平等的；而实质公平则是根据教育效果来评价教育经费。然而在公平性诉讼中，由于各州宪法中对何谓“充足”的教育财政资源并没有明确的规定，导致各州依据州情所做的理解不尽一致，所以各州依据州宪法中的教育条款所作的解释也各不相同，这些解释实际上就是各州对教育财政资源“充足”标准的理解。相关判例表明，一般会根据三个标准来判断教育财政资源的配给是否“充足”：其一，是否能使学生成为一个劳动力市场上有力的竞争者，如罗宾逊案；其二，是否能使学生成为公民并具备各项技能，如罗斯案；其三，综合前两者的标准，即将“既能承担公民的责任和履行公民义务的合格公民，又能成为劳动力市场上的有力竞争者”作为标准，如阿伯特案。 上述可见，以“公平”为诉求的基础教育财政诉讼是在财政资源分配“均等”的基础上诉求的是为该州所有学生提供州宪法所规定的能够达到特定教育质量的教育财政资源分配体系，这样，评价教育财政充足的标准并不是学区间所拥有教育经费的多少，而是这种差异对不同学区的不同学生来说，是否提供了能达到规定教育标准所必需的教学服务，与前者相比，评价方式更侧重于多样性和实质化。格思里(Guthrie)和罗斯坦(Rothsetin)也曾恰当地描述了这一转变：“旧的教育财政观念根据教育经费来评价教育，新的教育财政观念强调充分性，根据教育本身来评价教育经费”[13]。所以从形式均等到实质公平这种平等理念的嬗变，在教育财政资源是否充足的评价标准的变化之中得到体现。 教育平等理念的这种嬗变并不是一夜之间出现的，美国社会在1981至1982年经历了两年经济不景气阶段，经济的巨大波动使人们将其归咎于前十年所进行的基础教育改革，且为了迎合美苏争霸这一国际背景的需要，故1983年全国优质教育委员会(National Commission on Excellence in Education)发表了一篇题为《国家处在危险中：教育改革势在必行》的报告。该报告使美国民众意识到美国的基础教育存在很大的隐患，主要是教育质量的严重滑坡，这也促使美国公众重新审视为了促进教育平等已经施行了十年左右的财政政策，并对教育目标进行了讨论，从而诉求教育财政要“充足”，即为所有学区中的学生提供足够的教育经费以提高教育质量，为学生达到预定目标提供必要的资金支持。在这种诉求的引导下，教育财政诉讼的诉求也就由生均教育经费“均等”转向了“公平”，实现了由形式平等向实质平等的提升。 四、美国基础教育财政变革的启示 上述表明，美国许多州在改革基础教育财政体制的过程中，走的是由均等到公平的道路，其主要通过调整其政策中平等理念的价值内涵，进而倡导提供充足性的教育财政政策来指导基础教育财政的变革。其间，“充足教育”原则日益成为美国大多数州制定基础教育财政政策的基本方针，形成了从事前拨款以学生需求为导向，事中测算拨款充足方法的多样性，到事后拨款充足有具体的公平标准这样一套完整的体系来保障教育财政投入充足。这使“基于充足原则的教育财政规划已经成为美国教育部门调整财政结构、解决教育资源配置不均以及提高教育质量的重要政策性工具”[14]。而“这种充足性财政政策之所以能够改善美国基础教育领域的不公平现象，在于它实现了教育投入和产出的双重平等”[15]。尽管美国各州的教育财政政策有所差异，但在以下几方面对我们有所启示。 (一)财政拨款以学生需求为导向 在“充足教育”理念的指导下，美国很多州主要是根据学区内学生个体具体发展情况来配给教育资源，即按照学生需求来调整教育财政分配方案，特别是对有特殊需求的学生会额外追加教育财政资源来实现实质意义上的平等。另外，拨款注重不同学区和学生间的差异性，通过教育财政资源从富裕地区向贫困地区再次分配，着重关注贫困学区和弱势群体的教育利益，减少在经费拨款中采取按照学生人数来拨付的一刀切的做法，同时有些州在生均的基础上对某些教育资源薄弱地区作出某种程度的补偿支付，逐步缩小区域之间和阶层之间的教育不公平程度，从而使具有不同教育需求的学生都能获得某种水平的基本教育投入，避免学区或学生间的差异过大。 (二)测算拨款充足的方法多样性 测算教育财政拨款的充足性，即估算使学生获得合适的教育或到达规定的成绩标准和学业水平所需要的教育成本。一般来说，对于财政充足的测算有三个步骤：首先，测评学生成绩时，需选择那些可以用来识别充足与否的成绩；其次，存在至少一个基准的学区符合充足所要求的经费；最后，其他学区可依据不同的特征，对这一充足经费水平进行调整[16]。根据美国学者的研究，测算教育财政拨款充足的方法主要有“成本函数法(Cost Function Approach)、成功学区法(Successful District Approach)、专家评议法(Professional Judgment Approach)、证据法(Evidence Based Approach)”[17]。另外，还有一些是在这些方法的基础上演变而来。同时，为保证测算的准确性，有时根据具体情况，往往会综合使用几种方法，使测量结果更具有科学性和推广性。 (三)拨款充足需有具体的公平标准 从以诉求“公平”经费的基础教育财政诉讼案中可以看到，各州宪法中并没有对公平的标准作出明确的界定，判定财政分配方案是否公平的主要依据是财政拨款是否充足。各州法院在判案过程中均是按照自己对本州宪法的解释来确立这一标准的。一般而言，法院认定“财政充足”的标准是每个学生是否都获得了合适的教育，每个学生是否都到达了规定的成绩标准和学业水平。这样，一方面，各州以判例法的方式将公平的标准不断扩充和完善作为法律依据，以此来考察教育财政投入是否能为所有学生提供充足的教育；另一方面，在诉讼过程中，原告在无标准可依据的情况下要想胜诉，就必须尝试提出明确的公平标准，并且使这种标准具有可操作性，这样才能有胜诉的几率，否则法院无法判决。 总之，综合来看，基础教育财政诉讼对美国的教育财政改革起到了促进作用，不论其诉讼结果如何，原告和被告双方在法庭上的较量以及法院的判决结果共同促使美国教育财政体制的不断朝着公平化发展。另外，从美国基础教育财政诉讼的发展历程来看，在财政分配中仅仅关注均等是远远不够的，必须结合与教育效果和教育质量相关联的公平，教育事业才有可能实现高质量的均衡发展。虽然中国与美国国情不同，但教育平等理念也有相通之处。在当前教育经费获得较大增长的背景下，需要转变思维方式，进一步以强调差异性、注重教育质量和科学评估方式的公平理念来引领义务教育财政分配体制的改革。 ①美国各州法院对待这一诉讼的态度有所不同，大多数州的法院会根据情况作出或多或少有利于学生及其家长的判决，但仍有7个州以“政治问题原则”(Political Question Doctrine)为由，认为教育经费分配问题属于立法机构的权限范围而拒绝审理和裁决。不过，尽管如此，这些州的议会和政府还是对教育经费分配体制或多或少进行了调整，与大多数州基本保持一致。见Christine O'Neill:Closing the Door on Positive Rights:State Courts Use of the Political Qyuestion Doctrine to Deny Access to Educaional Adquacy Claims,Columbia Journal of Law and Social Problems,[42:545 2009]July 1,2009。