田思倩
（上海师范大学法政学院，上海，200234）
摘 要：公共危机事件是当今世界各国普遍面临的一个重大问题。政府作为公共事务的管理主体，在公共危机管理中必然起主导作用。但由于公共危机的突发性、紧急性和不确定性等特性，所以仅凭政府的有限力量是远远不够的，非政府组织作为公民社会的典型代表，也应在危机管理中发挥重要作用。本文立足于研究非政府组织在公共危机管理各阶段的功能，面临的困境以及解决困境的路径，以期能更好地达到应对公共危机的目的。
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关键词 ：公共危机 公共危机管理 非政府组织
1.非政府组织参与公共危机管理的必要性
随着改革的逐步推进，我国社会逐渐进入转型期。转型期是社会矛盾与冲突的加剧期，也是危机的爆发期。2013年的厦门公交纵火案、2014年的昆明火车站暴力恐怖袭击事件以及上海踩踏事件、2015年的“东方之星”沉船事件，接连不断的公共危机给整个社会和公民带来了深重的灾难，对政府的危机管理能力也提出了严峻的挑战。可见，政府提高公共危机管理能力势在必行。但政府毕竟是“有限政府”，其职能也会出现越位、缺位、错位的现象。伴随着政府局限性的日益显现，人们越来越发现政府具有“失灵”的可能，尤其在一些突发情况下，危机事件的爆发往往会加剧政府的“失灵”。这时，从公共危机的理论研究和实践证明来看，公共危机管理是一个聚集全社会资源协同应对危机管理的过程，其他社会主体，尤其是非政府组织必将能够有效地调动并整合国内与国外，政府与民间的大量资源，并发挥其效能。因此，在公共危机管理中，如何充分发挥非政府组织的功能和作用，将与公共危机事件的处理结果，与人民的安定生活和社会的稳定发展有直接的关系。
2.非政府组织在危机管理各阶段的功能
改革开放以来，我国的非政府组织发展迅速，尤其在数量规模，自身能力和效果效益方面都有显著的增强。非政府组织能充分显现其自身所具有的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的特点，如在2008年汶川大地震的救援活动中，非政府组织反应迅速，积极采取救援措施，取得了良好的社会效益。在紧急救灾中公众参与程度很高，大约有数百家民间组织和300万志愿者涌入灾区，5月12日晚，南京爱德基金会在成都建立救灾办公室，并拨款100万，紧急采购救灾物资；5月13日，自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等各类社会组织联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动；当天全国有近30家社会组织加入；5月14日，国际心连心组织就进入北川灾区[1]。
国内外学者对突发性危机的循环过程做了大量有针对性的研究，提出了众多的危机阶段划分理论。如在西方受到广泛推崇的三阶段划分理论，该理论将危机管理过程划分为危机前、危机中与危机后三个阶段。其中美国危机专家罗伯特?希斯提出了4R模型：减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）[2]。通过对国内外专家研究的借鉴，本文把公共危机管理过程分为危机预警、危机处理和危机恢复三个阶段。
第一，危机预警阶段。危机预警的主要作用是对危机的早期苗头进行监测，防范危机的爆发以及为危机爆发后的应对做好准备。其中，警惕性和危机意识是做好危机预警的关键，但是在我国，社会公众在这两方面的意识仍较为缺乏。增强公众的危机意识，除了依靠政府的努力外，非政府组织也能发挥应有的作用，甚至能取得更显著的成效。因为非政府组织成员来自不同的社会领域，各个非政府组织也有着各自的活动范围，往往更“接地气”，能够针对公众的需求开展灵活多样、行之有效的预防宣传工作。
第二，危机处理阶段。在危机发生之后，政府往往能够通过行政命令的方式调动大量人财物等的社会资源投入灾区救援，但很多时候政府资源仍显数量有限和行动缓慢。这时，非政府组织就能发挥其后方补充的强大作用，具体表现在三方面。首先，在物资筹集方面，非政府组织往往能在政府之外的社会领域中筹集资源，通过花钱购买、动员企业、号召捐赠等的方式，为危机受害者提供大量急需的物质资源，有力地弥补了政府物质资源的不足。其次，在人力调动方面，非政府组织利用自身的号召力和影响力，积极动员和组织各地的志愿者奔赴危机现场展开救援工作，如医疗志愿者、搬运小分队、秩序维护者等，彰显了志愿者们良好的专长和素质。最后，在心理辅导方面，非政府组织通过为受灾群众和家属进行心理疏导和安抚，来帮助他们稳定情绪，树立信心。
第三，危机恢复阶段。危机恢复阶段是整个危机管理阶段的最后一环，这个阶段非政府组织的主要任务是帮助政府进行监督工作和调研工作。在监督方面，公共危机的产生除不确定的自然因素之外，也包括预警疏忽、责任失职、救援不当等的人为因素。这时，非政府组织作为公民自治组织，能充分行使公民的政治权利，通过举报、上访等方式监督相关责任人的处理情况。在调研方面，非政府组织能对危机发生的各个环节进行深入调查分析，总结经验和教训，并向政府部门机关提出相关的政策建议，为今后防范公共危机做好充足的应对措施。
总之，在危机管理的三个阶段，危机预警是基础，危机处理是关键，危机恢复是保障。非政府组织都能在这三个阶段发挥出重要的作用，在很大程度上弥补了政府在公共危机管理方面的欠缺，得到了公众的认可，取得了良好的社会效益。
3.非政府组织参与公共危机管理的困境
现今，我国非政府组织仍处于初步发展阶段，其发展的缓慢程度与我国迅速发展并日渐完善的市场经济相比是不相适应的。由于外部环境的限制及自身能力不足等的原因，非政府组织在参与公共危机管理过程中面临着诸多困境。
3.1“全能政府”的弊端造成非政府组织处于被动境地
我国政府受传统管理模式——“全能政府”的影响深重。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使得公共危机的应对实际上变成了政府内部的事务[3]。一方面，政府对非政府组织缺乏足够的认可和信赖，忽视非政府组织本身所具有的能力和责任感。在公共危机发生之后，政府通常会一味号召政府内部相关部门投入应急救援活动，而对于非政府组织或自发结成的群众志愿者缺乏重视，对其所做的努力也缺乏肯定和宣扬。因此，难以整合全社会的人力资源全面投入救援工作。另一方面，我国非政府组织还未能完全摆脱对政府的依赖，仍带有强烈的官办色彩，如传统意义上的非政府组织——中国红十字会、全国妇联、残联等。因此，大部分非政府组织缺乏市场经济下生存的活力，也没有独立发展的组织基础，直接造成了非政府组织力量的薄弱。
3.2非政府组织的相关法律体系不健全
改革开放以来，与非政府组织相关的法律法规逐步得以完善，如我国先后制定了《社会登记管理条例》、《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》等。但是，相关的立法工作仍远远不能满足非政府组织快速发展的需要。一方面，立法工作滞后于非政府组织的发展，有关非政府组织的法规还不完善，比如实体法、单行法以及立法内容存在缺失[4]。另一方面，我国非政府组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序，不仅与其他法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性[5]。
3.3公民基础薄弱，社会公信力不足
受以往计划经济体制的影响，我国民众的公民意识没有得到充分有效地培养。改革开放后，随着社会主义市场经济的建立与完善，我国的公民社会才慢慢兴起，表现出起步晚，发展慢的特点，因此，对依靠公民社会发展的非政府组织缺乏强烈的认同感和信任感。例如我国公民进行慈善募捐大都还是由单位、居委会等组织发起，公民参与非政府组织的自发募捐行为还比较少见。
4.非政府组织参与公共危机管理的路径选择
针对以上非政府组织在参与公共危机管理过程中所暴露出来的问题，本文需要从三个大方面着手进行解决。
4.1政府提供发育空间
4.1.1法律法规上放松登记限制
在法律法规上，非政府组织受政治性条件和资金条件的限制，难以通过国家的正规渠道取得合法的身份。它们或因无法找到相应的业务主管单位，或因注册资金的限制而无法在民政部门登记，只能流落民间，诸如此类政策上的原因都使得非政府组织发展缓慢。为此，政府应加强与非政府组织相关的立法工作，尤其是推动《非政府组织活动法》的出台，逐步放松各项条款对非政府组织的严格限制。只有非政府组织获得合法的身份，才能在法律的框架内更好地发挥其作用，更容易获得政府政策上的支持和民众情感上的认可。
4.1.2行政管理上加强制度规范
与政府在法律法规方面对非政府组织采取的严格限制准入的态度相比，政府在管理的具体措施方面则表现得过于大度。事实上，面对近年来非政府组织迅猛发展的态势，政府尚未构建起高效有序的非政府组织管理体制。为此，政府应该在非政府组织的财务管理、税收管理、人力资源管理、日常监督和评估工作等方面确立制度规范，使非政府组织的活动更加顺应政府的行政旨意和社会的发展趋势。
4.2注重自身能力建设
目前我国非政府组织在整体上呈现过分依赖个人决策，外部缺乏监督，内部管理松散等特征。尤其在内部管理方面，是阻碍非政府组织自身能力发展的瓶颈。因此，非政府组织应重视在其内部构建公共危机应急机制。宏观上，具体的危机应急制度应包括危机发生时的组织动员机制，科学化的危机应对机制以及参与危机应对之后的自我评估制度[6]。具体细节层面上，在这些特定制度的基础上制定各种具体的配套措施，如规范志愿者的征集机制、救援时的沟通反馈途径、救灾物资的分配及使用方式、以及与政府合作应对危机的渠道和合作方式等等[7]。总的来说，只有加强非政府组织自身实力，实现决策科学化、组织专业化、管理民主化、运作高效化，才能发挥自身价值，更广泛、更深入地与政府进行协同合作，共同应对社会领域的公共危机。
4.3加强国际交流合作
随着世界范围内经济合作的频繁和文化交融的加深，很多公共危机发生的原因和影响都兼具国际性。与我国相比，国际非政府组织在许多范围和领域都发展得较为成熟。因此，加强与国际非政府组织间的交流与合作有其必要性和可行性，势必可以大大提高我国公共危机的管理能力。
首先，要主动与国际非政府组织加强联系，学习经验。尤其是在抢险救灾活动方面，学习国际非政府组织的管理制度和运作流程，形成人力、财力、物力、信息、技术等方面的资源共享和优势互补的局面。此外，还要借鉴国外先进的非政府组织与本国政府间在应对危机时的合作与分工模式，有利于增强我国非政府组织的独立性和自治性，同时获取广泛的政治和社会资源。
其次，积极探索开展国际国内的各项合作，与国际非政府组织签署合作框架协议，建立长期的互助合作机制[8]。在经济全球化和区域一体化的今天，当遇到诸如地震、台风、沉船等严重的公共危机时，仅靠一国单独的应对能力往往是有限的。这时，若有周边国家乃至国际范围内的援助和合作，能为救援工作争取更大的帮扶力量，从而大大提高该国应对公共危机的管理能力，将危机的灾难性后果降到最低。
结语
总之，非政府组织处于国家与社会的中间地带，在公共危机爆发的前中后三个阶段都能发挥其独特的功能和作用，成为政府应对公共危机的坚强后盾。但在危机解决的过程中，也不同程度地暴露出了非政府组织的诸多问题。因此，一方面政府和社会应给予非政府组织更多的重视和信任，构建协同共治的应急机制；另一方面，非政府组织也应全面提高自身能力，加强与国际非政府组织间的合作，大力提高我国公共危机的管理能力。
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参考文献：
[1]张勤等.公共危机治理的社会组织参与耦合机制探微[J].理论探讨，2010（2）.
[2]李喜童.应急管理领导力[M].兰州大学出版社，2011.
[3]林兰贞.我国公共危机管理的非政府组织参与研究[J].今日南国，2010（4）.
[4]于飞.我国非政府组织发展的对策探析[J].哈尔滨市委党校学报，2008（5）.
[5]于飞.我国非政府组织发展的对策探析[J].哈尔滨市委党校学报，2008（5）.
[6]张丽娟.我国非政府组织参与公共危机管理的研究[D].东华大学，2013.
[7]张丽娟.我国非政府组织参与公共危机管理的研究[D].东华大学，2013.
[8]戴奇峰.我国非政府组织参与公共危机管理机制探索[D].福建师范大学，2009.
