何良
摘要：由于小国群体多样性和评估相对性，小国概念始终难以形成广泛共识。规模大小与实力强弱相互关联，“小”衍生的国家脆弱性使小国面临无法克服的劣势。外部力量和国际体系是确保小国安全的关键途径，中立、结盟、均势和多边安全各有利弊，选择合适的对外战略模式是小国外交的主要任务。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：小国；对外战略；安全
大国主导国际关系性质、内容和发展方向，无疑是举足轻重的角色，而小国则被视为大国博弈的棋子，对外行为受到外界严重制约，更依赖外部环境。小国制定正确的外交政策，尤其是国家安全战略政策，是维护自身安全的关键。
一、什么是小国
如何定义小国，国家能否按规模大中小划分，一直没有定论。汉斯·格赛尔从三个维度认识“小”：实质性的小，指一国在诸如领土和人口方面客观的小；属性规模的小，指在自己与他人主观性认识中的规模小；关系概念的小，指与其他国家对比而言的相对规模的小。研究文献中，基于统计学、心理学和国际关系学等视角偏好，小国概念大体上形成了物质取向、认知取向和体系取向三大界定流派。最为大多数人所接受的是按能力区别国家大小，借助若干统计数据得到比较科学的判断。物质维度的主要指标包括：人口规模、领土面积、国内生产总值、军事力量等。在国际关系中最核心的两个“权力资源”当属经济规模和军力强弱。也有学者认为，国家大小及影响力的衡量是一个客观判断，更是一个主观认知过程，从心理维度、自我感知与外部认同角度定义小国，罗斯坦认为“小国就是一个自己认为不能依靠自身能力获得安全而必须依赖于其他国家、制度、进程和发展帮助的国家。”在权力思维的国际语境下，国家能力的评估必须置于体系比较中才有意义，因而体系取向的学者认为，一个国家对国际体系的影响力决定了该国的大小，小国是国际体系的接受者和服从者。艾尔曼在《小国外交政策：挑战新现实主义》一书中认为，“小”的涵义取向为综合实力，而不是面积和人口，因而小国的含义中包含了弱国，并且强和弱都是相对意义上的。汉德尔将一个体系中的国家分为不同等级：超级大国、大国、中等国家、弱国、袖珍国，由于小国群体的多样性和相对性，要在小国和非小国之间明确划界十分困难，但国家间物质规模巨大差异为小国研究提供了充分条件。
二、小国的劣势与优势
小国生存与发展的脆弱性显而易见，无论经济发展还是战略安全领域，小国都面临外部国家和国际体系的压力和挑战。国际政治经济学中的依附论从经济发展上解释了小国困境，因国土面积狭小，自然资源和劳动力短缺，国内市场空间有限，制约了经济增长的内在动力，且依赖国际市场的专业化生产红利，容易受到外界冲击和影响。国家安全系数与国家规模之间是正相关关系，大多数小国很难实现“自助”，在军事实力上根本不能与大国相提并论。国防预算不足，军事资源匮乏，缺乏战略纵深，面对危机时国家承受能力弱小，根本无力承担与大国战争的后果。在国际无政府状态下，小国的国家战略处处受到先天禀赋的严重制约，安全弱势导致了外交劣势，小国更易采取依赖性的国家政策，其结果是在世界政治中发挥的作用无足轻重，形成了边缘化的国际地位。
综合实力始终是外交的物质基石，实力缺陷决定了小国在国际体系中的相对外交弱势。小国作为被动接受者，难以对体系变迁施展必要的影响力；小国外交的国内支持力度不足，外交资源匮乏反过来又制约了外交能力；外交和内政上往往受到大国干涉的压力。国家的规模小、权力和国际影响力弱客观存在，但并不会自动转变为脆弱性。以色列按领土面积来看是一个十足的小国，但它不仅在地区甚至在全球舞台上仍然是最积极最进取的行为体之一。二战后尤其是冷战结束以来，国际体系性质的变迁、国际制度的相对健全使得国家规模对政治经济和国际关系的影响，以及小国脆弱性的传统内涵悄然改变，基本解决了小国生存问题。小国在某些特定领域也有自己的发言权，依靠自身优势形成相互依赖甚至制约大国的局面，小国永远处于不利地位的认识要改变了。
国际法和国际关系准则赋予小国平等的法律地位，小国的主权国家资格和参与国际机制的权利为国家发展提供了机会和空间。大国相争为小国提供了外交契机，小国可提高自身在大国战略布局中的价值，通过平衡、模糊、敲诈等策略吸引大国关注，争取最大化的政治经济利益。大国一般不会将小国视为潜在对手，小国可扮演大国调停的“诚实掮客”角色。巴斯顿将小国的作用归纳为六点：如果大国感觉小国的地理位置有战略意义，并且准备用军事力量来帮助，小国的“弱”可能是讨价还价的来源。如果小国卷入军事冲突，讨价还价的资本还会增加。为实现共同目标，小国联合起来拥有巨大力量。一个小国有时也可同大国作对，而不会遭到惩罚。因为大国的反应主要由威胁的类型、介入的程度和对影响它与地区内其他国家关系的报复行为的担心决定的。小国能利用国际组织争取支持，扩大活动的空间和舞台。如果得到邻国支持，或集体制裁没有被国际组织内成员的普遍和平等实施，小国也能抵制集体的非军事制裁。充分调动外交资源和手段，所发挥的作用超过了自身实力的限度，即小国主导大国，小国大外交。
三、小国对外战略模式的选择
小国对外战略模式选择上与大国有根本性区别。小国选择战略的首要考虑是国家安全，而大国所考虑的可能是进一步的势力扩张和影响力；从结果上看，小国所冒的风险更大。除了完全自助，小国都将牺牲一部分主权，并随时担心会被大国抛弃。珍尼·海将小国外交行为特征归纳为：低层面参与世界事务；在狭小范围内解决外交问题；强调国际法和基本准则及其他道义理想；尽可能加入多边机制；选择中立地位；依靠大国；合作与避免冲突；花费巨大外交资源确保政治安全和生存；更多使用外交和经济手段而不是武力；限制自己地区行动。从外交方式上看，小国更倾向于多边外交，以应对脆弱性难题；从外交活动领域看，小国更倾向于专长外交，作为拓展国际空间的基本手段。
小国所处战略环境。首先在全球层面，整个国际格局对小国生存乃至对外战略选择有重要影响，所处的是单极独霸格局、两极对峙格局还是多极格局，是小国对外战略选择中需要考虑的首要问题；在区域层面，小国对周边国家的认识和战略理念是主要决定因素，通常小国会处于“夹缝中求生存”状态，如何看待周边大国，处理与周边小国关系构成了小国对外战略的大部分内容；在国内层面，外交是内政的延伸，如果小国政府不能很好维持国内经济发展和政治稳定，势必会影响在国际舞台上的作用。国内政治稳定经济繁荣可成为小国对外战略的坚实后盾，但反之亦可成为其对外战略实施中的羁绊。小国由于缺乏实力，难以实行自助战略，必须借助外部各种力量，采取多元化、综合的安全战略，维护自身安全。有些国家选择了以坚硬的外壳包裹自己，以对抗外在压力和内心恐惧；有些国家则选择中立，以求自保，拒绝参与到与自身国家利益没有直接关系的外交活动当中；还有些国家选择了灵活的外交方式，游走于大国与大国之间；但也有些国家则选择依附大国，成为某些国家的傀儡，也为自己国家找一个保护伞。小国通常采取中立战略、结盟战略、均势战略、多边安全战略等对外战略模式。
1.在国际对抗局势下，夹在大国之间并被大国视为缓冲国的小国容易成为大国争夺对象，中立的基本目标是避免卷入国际冲突
维持中立的可能性与国际体系性质和小国的战略价值高度相关。战时小国中立难度很大，强国会因自身利益强迫小国承担某些义务。不结盟运动正是两极格局下两大阵营外，小国避免战略风险的理性选择，以求更好维护国家自主权和外交行动空间，摆脱国际格局变动的巨大风险。但这种“不结盟”只是一种政策宣示，与作为对外战略的中立概念不同。目前只有瑞士、奥地利和土库曼斯坦三国真正实施并得到国际社会的公认，可以看出永久中立政策是脆弱的，因为小国的永久中立政策的建立和维持往往是大国权力相互博弈的结果。大国出于权力的考虑不愿意看到竞争对手因控制或吞并小国而增加权力，经过多次较量后达成保持小国中立的共识，它的维持不取决于小国本身，大国一旦有要求改变现状的权力变更，小国中立便显得脆弱不堪难以长久。
2.追随强者历来是小国求生的重要手段，受大国保护免遭外部侵略基础上，小国会寻求同盟以保障国家安全以汉斯·摩根索为代表的传统现实主义认为，国家结盟是为了获得权力。但现实中大多数小国无法依靠自身力量维护安全，它攫取权力背后首要目标是维护安全。斯蒂芬·沃尔特认为，国家结盟主要是对“威胁”做出反应，而不是对“权力”的反应。政治行为体是选择“彼此制衡”还是“追随强者”，既取决系统结构，也是权谋问题。当它在联盟内承担义务带来负担超过预期利益时，就会放弃联盟政策。因自身无法改变均势，小国结盟偏好较强一方特别是维护现状的霸权国，依靠外部另一大国力量平衡于本区域大国。因为与自身地缘邻近的大国才是更为切实紧迫的威胁，外部大国被视为可用来阻止较大邻国在本地区确立主导地位的筹码。
主张现状的霸权国主导世界事务，制定游戏规则，提供公共产品，为更好地搭便车，获得更多实惠而偏好主张现状的霸权国。“国际体系中较弱小国家之所以某种程度上服从较强大国家领导，部分原因在于它们接受现存秩序的合法性和实用性。”结盟削弱了国家主权，国家一旦结盟便意味着主权一定程度的让渡。还存着一种推卸责任的风险，大国可能为了维持均势对小国进行保护，但也可能为了自身利益牺牲小国。愿意与大国结盟的小国往往是处于严重安全困境危机四伏的国家。在与大国结盟时，对被抛弃的忧虑使小国不惜损害主权讨好大国，不惜牺牲自主权允许大国在本国领土建立军事基地，部分甚至全部交出军事指挥权，默许大国干涉本国内政，抓住时机履行自己的联盟义务。
3“. 均势”是确保国际和平的基本思路，也是小国维护并增加自身利益、周旋于大国之间的有效工具小国均势战略和结盟是不相容的，正是担心与大国结盟带来各种风险，维持现状比改变现状更符合自己的利益，小国才选择在大国间玩权力均衡。这种均势战略表现为“大国平衡战略”或“等距离外交”，采取不偏不倚的姿态，不倒向任何一个大国，并利用各国之间矛盾，发挥自身独特优势。用比较灵活的外交手段，竭力调整自己与各大国之间的亲疏远近。从而维持相对稳定的战略格局，保障生存和发展的外部环境和谐。实施大国平衡政策的小国，应具有重大地缘战略价值或拥有重要战略资源，对大国具有足够吸引力。其次该国必需拥有一个高效灵活的政府，巧妙运用外交技巧，才能在大国之间纵横捭阖，扮演积极的制衡者角色。否则会沦为大国权力斗争的棋子，成为大国均势游戏的牺牲品。如新加坡在亚太地区的“大国平衡战略”力图在美国、中国、日本以及东盟、印度等力量之间保持友好关系，表面上绝不成为任何大国的附庸，使其形成利益和力量的彼此交织，最终充当大国力量相对均衡的平衡器。小国的大国平衡政策是建立在大国均势基础之上的，前提是小国所处地区的力量格局非单极化，而是有两个以上大国，它们才能起到平衡强国间权力分布、以小制大的功能。但当力量对比不再处于均衡状态时，小国没有能力影响格局变化，大国平衡战略便失去实施基础。
4.小国防卫力量有限，难以把握和掌控均势，在不愿意把安全托付给大国情况下，小国更偏爱不损害国家主权的多边安全机制，即集体安全与合作安全集体安全试图克服“国际无政府状态”，反对以一个军事同盟对抗另一个军事同盟；对组织内部所有成员国予以法律约束：任何侵略者均将被视为公敌，任何受害者均将获得支援，以暴力改变现状为非法并将受到外交、经济甚至军事等集体制裁；各国相互保证共同维护世界安全。但集体安全未能阻止二战爆发，冷战时代也不过停留在纸面上，对维护小国安全没有起到太大的作用。这不仅是国际关系的“无政府状态”所致，也是集体安全观念和体制本身缺陷使然。而合作安全主张区域内各国通过合作消除相互之间存在的安全威胁，采取沟通协调方式解决安全问题，而不是通过竞争增加军事力量、军事结盟等实现安全。并不针对某一具体敌人，建立相互信任措施，增加军备透明度，避免陷入零和博弈和安全困境。正是因为具备以上优点，通过合作实现安全在小国外交中非常可行。
由于自身条件限制，小国外交不可能像大国那样收放自如，如何在有限力量下更大限度地发掘外交资源，以最小的代价获取最大的收益是关键问题。因此，它的外交就表现出很大的实用主义性。在国际关系中，安全脆弱性最能凸显小国缺陷，小国也因此被视为弱国和边缘角色。总体来看，小国外交本质上倾向通过中立和不结盟增加安全感，在外部环境需要时，也会通过某种联盟方式保证自身安全。国家实力、国际环境限定了小国对外战略选择手段和方式，并随着国际体系变迁做出调整和改变。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
[1]汉斯·摩根索.徐听,等.译.国家间政治[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2]方军祥,李波.西方国际关系理论中小国概念分析[J].国际论坛，2005(7).
[3]周方银.无政府状态下小国的长期存在[J].世界经济与政治，2005(2).
[4]韦民.小国概念：争论与选择[J].国际政治研究，2014(1).
（作者单位：北京外国语大学国际关系学院）
