战永林 孙建丽
摘要:我国节能与绿色建筑工作起步较晚，但发展速度在国际上处于领先地位。一方面由于政策制定顶层设计上方向明确，另一方面也离不开政策的有效执行。在我国节能与绿色建筑工作推进取得进展的同时，也存在一些值得重视问题。本文对我国节能与绿色建筑发展情况、主要相关政策制度、政策设计问题和实施困境分析、政策执行情况分析四个方面进行了综合论述。通过理论分析、文献检索，指出中国现阶段政策执行效果，并给出评价。
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关键词 :节能;绿色建筑;政策执行;利益相关者分析
一、我国节能与绿色建筑政策发展历程
我国节能与绿色建筑工作发展以“不断提高建筑节能率”为总体目标，按照两个维度、三个阶段、五项重点任务展开。两个维度指时间发展、政策发展、空间差异、政策差异。三个阶段指：2003年以前，被视为节能工作试点示范阶段；2004年~2007年，被视为节能工作推广阶段；2008年至今，被视为节能工作规范深化阶段。五项重点工作分别是新建建筑节能、绿色建筑、公共建筑节能、可在生能源应用和既有建筑节能改造工作。目前我国建筑节能已经建立全过程、全要素管理模式。全过程指从规划、设计、施工、运行各个阶段皆有政策指向。我国建筑节能工作已经明确管理目的，完善管理环境，指定管理主体，建立了从中央到地方的多层级管理模式，落实管理客体，明确了建筑节能与绿色建筑专项工作，在项目实施过程中层层分解、落实到位。一系列政策的制定全面回答了节能与绿色建筑工作为什么管理、由谁管理、管理谁、怎么管理的问题。
二、我国节能与绿色建筑政策设计与实施
1.节能与绿色建筑政策执行的利益相关者分析
通过分析建筑节能政策执行的利益相关者，认准利益相关者在政策执行中所扮演的角色，找出他们的关系，理清各相关者的特点，才能较好的把握节能与绿色建筑的政策执行。现将节能与绿色建筑政策相关利益者按主体、客体和使用节能建筑相关的社会公众（团体）详细分析如下：
（1）建筑节能政策执行主体。①国家政府。国家政府是节能与绿色建筑政策的顶层设计者。国家政府从政府战略管理的高度统筹我国节能与绿色建筑工作发展的全局，使之按照我们预期的目标迈进。我国建筑节能工作要想在规定时间内取得预期目标，国家政府顶层设计职能必不可少。我国社会公众的节能意识薄弱，节能本身具有市场失灵的特性，建筑节能参与各方缺乏主动性。在此背景下，国家政府是政策的制定者，住房和城乡建设部承担着调研、政策制定、政策执行、政策评价和政策修订等一系列任务。
②地方各级人民政府及相关行政主管部门。地方各级人民政府领导本地方节能与绿色建筑工作。负责培育节能服务市场，健全节能服务体系，推动节能技术开发应用，做好民用建筑节能知识的宣传教育工作。县级以上地方政府建设主管部门负责本行政区域的建筑节能管理工作，应当组织编制行政区域内的建筑节能规划，各地方县级以上建设工程质量监督机构负责建设工程节能施工、节能验收监督工作，各地区房屋管理局负责节能建筑使用运行过程中监管指导工作。
③建筑节能行业协会。各地方建筑节能行业协会是经过地方有关行政主管部门批准建立，受行政主管部门的监督管理，从事建筑节能行业相关业务活动。建筑节能行业协会一般从事绿色建筑与建筑节能开发研究、推广应用、生产经营、咨询服务工作。协会一般围绕政策法规、规划设计、技术推广、标准规范、建设运营和产业支撑等方面协助政府主管部门展开行业管理的工作。通过调查研究、经济技术合作交流、技术研究、市场推广、人才培养、宣传教育培训工作，当好政府的参谋和助手，充分发挥行业、从业单位与政府之间的沟通交流平台及桥梁纽带作用。
（2）建筑节能政策执行客体。①建设单位。建设单位是指建筑工程的投资方，对该工程拥有产权，也称大业主或开发商。建设单位是建筑节能政策执行第一客体，他对其所建设工程的节能指标要求，直接影响建筑节能政策执行效果。工程是否使用节能材料、节能标准等级如何，是否使用可再生能源、是否使用断热型门窗全部受到建设单位影响。我国《民用建筑节能管理条例》中明确规定，建设单位不得明示或暗示设计单位、施工单位违反强制性规范进行设计和施工，也不得要求施工单位使用不合格的墙体材料、保温材料、空调和照明系统。因此，在建筑节能政策执行过程中，如何约束建设单位执行既有的节能政策，如何管理和评估其节能的指标，如何鼓励其对于节能建筑工作支持，这些都是政策执行主体应当思考的关键问题。
②设计单位及审图单位。设计单位为完成建设单位意图，接受建设单位委托，为建设单位完成建筑的总平面设计与单体设计，并为建设单位提供工程建筑图纸和结构图纸。设计单位所设计的节能指标、使用的节能材料以及节能专篇设计质量都将影响建筑节能效果。
③施工单位。本文所述的施工单位包括施工总承包单位和节能专业分包单位。施工单位的节能施工工艺、施工质量、施工时所采用的节能材料好坏，直接影响建筑节能效果。而施工单位在施工过程中是否节材、节能、节水，是否按绿色工地，节约型工地要求施工，则影响着工程建设阶段总能耗。
④监理单位。监理单位是受业主委托对工程建设进行第三方监理的具有经营性质的独立的企业单位。它以专门的知识和技术，协助用户解决复杂的工程技术问题，同时对其提供的建筑工程监理服务承担经济和技术责任。监理单位的工作质量影响着建设工程的实体质量，对节能施工质量负监理责任。
⑤节能材料生产单位。节能材料一直是建筑行业学者关注的焦点。随着政策要求的提高，我国建筑材料更新速度很快。由较早的对燃烧性能无要求的膨胀聚苯板（EPS板）、挤塑聚苯板（XPS）板、胶粉聚苯颗粒，到目前燃烧性能为A级的真金版、真空压缩板（TPS板）以及岩棉板和保温砂浆等。我国建立的节能标准关乎节能材料生产单位经营效果，生死存亡，而节能材料生产单位的科研创新，又为我国节能与绿色建筑政策制定提供依据，两者相辅相成，相互影响。如何鼓励建筑节能材料研发，以及研发经费的补贴合理发放，是把握建筑节能政策执行的一个关键要点。
（3）与使用节能建筑相关的社会公众（团体）。国家制定一系列节能与绿色建筑相关的政策法规，目的是为了更好的节能降耗，保护环境，使人民居住环境得以改善。政策的落脚点是在使用节能建筑相关的社会公众（团体）上。社会公众是节能建筑政策执行的最终效果体验方，是政策的最终受益方，也是政策目标的最终体现。购房者对绿色建筑的认识程度和居住需求将会直接影响建设单位的节能意愿程度，最终将影响建筑节能政策执行效果和环境生态改善水平。
三、节能与绿色建筑政策执行情况分析
1.我国节能与绿色建筑政策执行效果
（1）绿色建筑发展趋势迅猛。我国启动绿色建筑至今已满十年，这期间我国的绿色建筑从无到有、数量从少到多，节能效果等级从低到高。美国能源部助理副部长桑德罗曾经指出，目前全球绿色建筑发展数量三年翻一番，而我国绿色建筑以每年翻番速度增长，发展速度之快在全球遥遥领先。绿色建筑发展能有如此效果，离不开建筑行业各界人士共同努力，也是我国节能与绿色建筑政策执行较好的一个体现。
（2）各类型绿色建筑同步发展。根据《2013 年我国绿色建筑发展报告》，我国2013年公共建筑中学校、医院、政府办公机构、酒店、场馆、商店等各个领域都有绿色建筑兴建，同时住宅绿色建筑同步发展，面积为公共建筑3倍左右。
（3）节能与绿色建筑推进工作有效运转。在最近十年里，我国实现了国务院对建筑节能提出的目标和要求，健全了法律法规体系、财税政策体系、标准规范体系、能力建设体系、宣传培训体系以及科技支撑体系和产业支撑体系。绿色建筑启动、实施工作已经平稳运行。在新环境下，新建建筑节能效果、北方既有建筑节能改造、国家机关和大型公共建筑能效测评、可再生能源应用、绿色建筑与绿色建筑城区发展都取得了可喜的进步。
（4）节能与绿色建筑推进工作尚存不足。通过绿色建筑利益相关主体、客体及社会公众的不断努力，我国取得了可喜的成绩，但也存在许多不足之处。现简要概述如下：
①我国部分地方政府对节能与绿色建筑工作重视程度不足，未将节能降耗、产业转型列入考核指标，使相关部门难以出台有效节能政策；
②建筑节能法规与经济支持政策仍不完善。我国部分省市尚未根据本地区实际情况建立建筑节能管理办法，地方法规建立工作仍然滞后。同时地方政府激励性政策不足，尤其北方采暖地区，未落实既有居住建筑节能改造、可再生能源利用工作，影响我国节能工作发展；
③新建建筑执行节能标准水平仍不平衡。从我国节能建筑实际情况看，存在“做的没有说的好”（施工效果小于设计效果）、“小的没有大的好”（节能要求中小城市低于大城市）、“穷的没有富的好”（落后地区低于发达地区）现象；
2．我国节能与绿色建筑政策执行评价
节能与绿色建筑政策的执行评价在政策执行的过程中占有重要的地位。执行评价是检验政策执行效果的重要环节，是合理配置公共管理资源，监督政策执行的重要手段，提高公共管理水平的重要步骤。政策执行评价是一个复杂繁锁的过程，本文重点研究了政策执行问题分析，因此执行评价处不作详细描述。笔者基于模糊评价法对我国节能与绿色建筑政策建立简要评估模型，经过对比分析，得出目标达成情况优秀、经济影响方面良好、社会影响一般的结论。
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参考文献
[1]孙萍,宋琳琳.我国建筑节能政策研究述评[J].山西大学学报, 2011.03
[2]中华人民共和国住房和城乡建设部“. 十二五”建筑节能专项规划.
[3]朱有为,柏涌海,孙金海,等.绿色建筑发展现状及在我国的应用[J].工程技术，2013.10.
（作者单位：上海理工大学管理学院）
