谢 开 磊
（武汉软件工程职业学院 湖北 武汉 ４３０２０５）
摘 要：《旅游法》的颁布有利于行业整体规范有序健康发展，消费者权益得到全面保障，旅行体验和旅游质量得到保障，重点整治了旅行相关的隐形消费和零负团费现象。与此同时，立法对旅游行业整体的规范将减少甚至杜绝景区在规划、报批、建设上出现的乱象，避免对旅游资源和社会资源的浪费破坏。
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关键词 ：旅游法；旅游经济；经营主体
中图分类号：D922 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．02．０13
收稿日期：２０14－11-20
据统计，截至２０１３年，我国旅游业总体保持健康较快发展。国内旅游市场继续较快增长，入境旅游市场小幅下降，出境旅游市场持续快速增长。２０１３年国内旅游人数３２．６２亿人次，收入２６ ２７６．１２亿元人民币，分别比上年增长１０．３％和１５．７％；入境旅游人数１．２９亿人次，实现国际旅游（外汇）收入５１６．６４亿美元，分别比上年下降２．５％和增长３．３％；中国公民出境人数达到９ ８１８．５２万人次，比上年增长１８．０％；全年实现旅游业总收入２．９５万亿元人民币，比上年增长１４．０％。
许多国家经验表明，人均ＧＤＰ达到３ ０００美元左右，居民出游意愿显著增强。国家统计局公布的相关数据显示，２０１３年我国国内生产总值５６８ ８４５亿元。按２０１３年人民币对美元年平均汇率６．１９３２计算，２０１３年中国ＧＤＰ约合９１ ８４９．９３亿美元，人均ＧＤＰ约为６ ７６７美元。但是长期以来，我国一直没有统一的旅游法，对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等行政法规和各省市制定的地方性法规以及规章。由于缺少上位法的支持，这些规章制度不能明确一些旅游行业的基本制度要求和也难以协调与相关法律部门之间的关系，难以适应旅游业跨地域、跨行业发展的需要。
基于上述原因，为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展， ２０１３年４月２５日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》。作为旅游行业最主要的两大经营主体景区和旅行社，新出台的旅游法主要针对规范景区规划和旅行社经营两大方面，力求使我国的旅游业经营主体朝着有序化、规范化的方向发展。本文将从上述两个方面尝试对这部法律予以解读。
１ 规范景区建设和管理
１．１ 规范景区规划建设
当前我国景区依据国家标准，由县级以上行政主管部门批准建立。但是，现行的旅游法规并未对景区建立的条件予以硬性规定。这就导致在实际操作中景区建设往往缺乏规划，无序开发、盲目建设的现象时有发生，造成旅游资源和社会资源的极大浪费，给生态环境也带来非常严重的破坏。新旅游法第４２条对景区的开发条件作出了明确的规定，并要求其听取旅游主管部门的意见。此条规定对景区在管理中加强生态环境保护、提升服务质量、满足旅游者需求、提高可进入性等方面提出了刚性要求。旅游主管部门成为景区准入机制的裁量部门，这对于景区充分挖掘和提高旅游资源的利用价值大有裨益。
１．２ 控制景区游客承载量
近年来各种国家法定节假日期间，许多景区都会呈现井喷式客流量，景区环境不堪重负。因旅游者爆满，造成人员大规模滞留，甚至发生拥挤踩踏事故。例如２０１３年发生的游客“攻陷”九寨沟事件和同年发生在庐山景区的游客爆满致桥梁断裂等事件。这给旅游景区的管理安全与生态环境都带来了极大的挑战。针对上述现象，新旅游法对景区控制最大承载量作出了明确的规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。这将避免高峰期景区内旅游者拥挤的现象，从而进一步提升旅游质量，保障安全的游览环境。同时旅游法还要求各地建立游客分流和预警机制以期防患于未然。新增的门票预约制度也为景区控制旅游者接待数量提供了具体的解决思路和方法。
１．３ 严格了景区门票价格及收费相关制度．
多年以来，国内景区门票价格随意上涨的现象屡见不鲜、屡禁不止。不少景区都以“景点扩建、提升服务、成本上升”为理由，掀起“涨价风潮”，“三年限涨令”收效甚微。对此，旅游法第４３条规定景区门票涨价要实行政府定价或者政府指导价，要求门票价格上涨必须先履行听证程序论证其必要性和合理性，并且明确听证人员应当包含旅游者，涨价通知必须提前６个月对外公布。同时规定，利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费；公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放等。《旅游法》的规定将改变过去景区门票涨价只需听取相关管理部门和价格裁量部门要求的规定，更广泛的征求了社会各方特别是旅游者的意见；当然，这些规定也将刺激景区寻找新的经济增长点，尽快跳出过度依赖“门票经济”的怪圈，通过其他方式拉动旅游消费、促进旅游产业的整体升级。
２ 规范旅行社经营
２．１ 重点整治“零负团费”经营模式
长期以来，旅行社经营团队包价旅游，以低于成本的价格招徕旅游者，行程中诱导、欺骗旅游者购物或参加自费旅游项目，并从中获取不当利益弥补利润。这种“低报价、高回扣”的畸形经营模式，就是备受指责的“零负团费”经营模式。《旅游法》针对“零负团费”低价操作模式，设置了相应的１０多条规范、禁止和处罚性规定。例如《旅游法》第三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。违反上述规定，旅游者有权在行程结束３０日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。”同时，在“法律责任”中规定，旅行社违反本条规定的，将处于《旅游法》中最重的处罚。这些条款将更有效地改变旅行社行业存在的低价招徕，通过安排购物或者另行付费旅游项目获取利益的低价竞销经营模式，有助于从根本上解决“零负团费”这一顽疾，旅行社有望走出低价竞争的怪圈，从而进入注重品质的品牌化竞争阶段。
但需要注意的是，以上规定的“除外情形”，即“经双方协商一致或旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”，有可能被变通利用，成为一个变数，使这种低价竞销经营模式在一定程度和范围内继续存在。
２．２ 规制旅行社经营中的“挂靠”现象
旅行社挂靠经营是指企业、事业单位或自然人在一定时期内使用其他企业法人名义对外从事经营活动的行为。允许其他企业、事业单位或公民使用自己名义的企业法人为被挂靠人；使用被挂靠企业法人对外从事经营活动的企业、事业单位或公民为挂靠人。在旅游业中，各挂靠社对外自称是某旅行社的某个营业部（如国内部、外联部、业务部等等），每年向被挂靠社交付一定款额的保证金或按经营比例交纳“管理费”，被挂靠社则转让其企业性质和名称。各“营业部”在经营中均独立核算、自设账户、自备护照、自持公章和财务章，形成非独立法人的经济实体。挂靠问题历来本公认为存在于旅行社行业最畸形最严重的问题，其弊端显而易见。例如由于权利义务的不对等，给被挂靠社带来较大的经营风险，导致行为主体和责任主体分离的问题。再如挂靠社在经营中普遍存在的服务质量存在不确定性，使消费者权益无法保证。并且以旅行社“营业部”名义出现的挂靠社的数量的增加进一步加剧了旅游行业中的混乱局面。从业人员素质的参差不齐加之竞相压价，这种恶性竞争严重地削弱了内资旅行社的竞争能力。
针对上述顽疾，新旅游法第３０条明确规定了“旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。”旅游法以“一证对应一社”的要求明确了挂靠行为的违法性，并且规定了违法挂靠需承担的法律责任。此举必将引起旅行社市场的一系列深刻变化。旅行社市场将进一步分化，甚至重新洗牌。一部分规模较大的旅行社凭借其完善的营销网络及良好的产品、服务和品牌效应，在市场竞争中逐渐扩大份额，并将过去普遍存在的挂靠社收入麾下，发展成为大型旅行社批发商；部分中型旅行社积极开发专线产品并形成规模效应，以突出的特色在市场竞争中立足；而规模较小的旅行社和根本没有合法经营资格的挂靠社，则因生存空间被大大挤压而无法经营，绝大部分将在激烈的市场竞争中被淘汰。旅行社行业的产业集中度将进一步集中，形成大型旅行社集团垄断市场的局面，旅行社垂直分工特征进一步显现。
３ 结语
旅游法的颁布是我国旅游行业发展史上的里程碑，它以保护旅游者的合法权益、规范旅游行业经营主体为主要诉求，这符合旅游的本质和国际旅游立法的共识。为旅行业实现健康有序的良性发展提供了有力的制度保障。为我国从旅游行业大国发展为旅游行业强国打下了坚实的基础。
（责任编辑 高 平）
