文／李景国
现行宅基地制度已不适应城镇化、市场化和经济社会发展的需要，诸多弊端逐渐显现，改革势在必行。改革的关键是，在3条底线的基础上明晰和扩大宅基地权能，使宅基地权能归位，并配套建立落实这些权能和化解宅
基地资源浪费的制度和机制。
2014年6月国家发改委等11部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划[2014]1229号），提出了新型城镇化综合试点的5项主要任务。其中之一是：改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。
事实上，2008年以来，中央多次提出要改革完善农村宅基地制度。2015年]月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发了包括农村宅基地制度改革在内的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。可见，农村宅基地制度改革不仅仅是新型城镇化需要探索的任务，更是整个农村土地制度改革的一部分。
伴随着1949年后经济社会体制的变革，现行的农村宅基地制度为保障每个农民家庭的基本居住需求、保护耕地发挥了积极作用。但是，随着市场化、城镇化的发展，它对市场化、城镇化、农村经济社会发展带来的问题和弊端越来越显现，在把握正确改革方向的基础上，重构农村宅基地制度势在必行。
现行农村宅基地制度的特点及问题
新中国成立后，农村宅基地制度最主要的变革是，由农民的私有财产转变为农民集体所有，农民只有使用权。现行农村宅基地制度有7个最主要的特点。一是主体的身份属性。可以取得农村宅基地使用权的只能是本集体经济组织成员，集体经济组织成员也只能向本集体经济组织申请，申请获得的宅基地只有使用权而无所有权。二是使用的无偿性。农村宅基地的取得是基于本集体经济组织而不是市场交易，目前我国有关法律没有明确规定宅基地有偿使用，即宅基地具有福利性。三是申请的唯一性。一户只能申请和拥有一处不超过法定标准的宅基地。四是使用的无期限性。农村宅基地使用人有权建造建筑物，依法永久享有使用权，即使用权具有稳定性。五是用途和转让的限制性。农村宅基地只能用于建造自住住房，且不能自由转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，但转让后不得再次申请宅基地。六是“地随房走”的从属性。宅基地与其之上的房屋客观上连同一体、不可分离，具有房地一致性，房屋为私有财产可在本集体经济组织内部转让，转让时宅基地也随其同时转让。七是对农民生活的保障属性。因农村宅基地为无偿取得，被视为生活资料，具有对农民生活的保障属性，而没有如城镇居住用地一样的财产属性。
集体所有、无偿提供、一户一宅、永久使用、禁止转让、自建自住、地随房走的现行宅基地制度，具有保障农民住有所居、维护住房公平、保护耕地等功能。但是，不仅几十年来因制度执行产生的问题日积月累、积重难返，制度本身也日益凸显出与城镇化、市场化发展不相适应的弊端。其主要表现为：
宅基地资源浪费严重。一是农村居民点用地非正常增长。2014年印发执行的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》提供的数据显示，2000～2011年，农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。二是人均用地严重超标。2011年农村居民点用地为2.48亿亩，占全国建设用地的51%，人均用地高达229平方米，远超国家制定的相关标准。三是违规违法用地屡禁不止。这方面主要包括占而不用、未批先占、非法转让、擅自占用、建新不拆1日，人情宅地、权力宅地，等等。四是利用效率低。村庄缺乏统一规划，乱建乱占，布局杂乱，导致“散、乱、空”现象比较普遍。之所以出现上述问题，主要是制度执行不力或管理制度不健全、不完善。如重收费、轻管理或管理缺位。又如，因宅基地被禁止流转又缺失激励机制，农民没有腾退闲置、废弃宅基地的意愿和积极性，等等。
农民权益受损。农村宅基地对农民是一种非完整意义的物权，只具有生活资料属性，不具有财产属性，因宅基地使用权权能单一，限制了宅基地对农民的财产属性和功能，如抵押、担保等。宅基地上农民的房屋属于私有财产，依法可以自由处分，但宅基地的公有性质连带地使房屋所有权蜕化为事实上的使用权，权益受到很大限制。对城镇居住用地、房屋与农村宅基地、房屋流转规定的差异，导致资产化和资本化的差异，农村宅基地及房屋价值难以体现，造成农民宅基地和房屋权益的制度性损失。农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，使农民住房不能享受同城镇居民住房一样的财产权力和可能获得的财产性收入。
制度与现实存在诸多矛盾。尽管政策限制宅基地流转，现实生活中直接或问接交易市场早已存在。根据“地随房走”的原则，有住房需求者通过购买房屋也当然地获得了相应的宅基地使用权。特大城市、超大城市房价高企不下，城中村、城郊农村的小产权房屡禁不止，一直快速蔓延，小产权房购买者多为城里人，他们不仅通过购买小产权房获得了农村宅基地的使用权，也冲破了不允许城镇户籍人口在农村购房的禁令。城镇化浪潮中，农村人口不断向城镇转移，但农村宅基地被禁止流转、又缺失腾退闲置宅基地奖惩政策，不仅导致进城农民双重占地，也造成部分宅基地闲置，与集约节约用地的国策相悖。
管理体制和法规方面存在诸多问题。国土部门管理农村宅基地，但不管宅基地上的房屋。针对农村房屋及宅基地权属管理的法律法规少，且多为政策文件，不适应依法治国的要求。现行法律明文规定一户只能拥有一处宅基地，但同时又承认宅基地使用权可随房屋所有权移转，使已拥有一处宅基地使用权者可以通过房屋买卖或继承等获得两处及以上宅基地。有关法规规定宅基地使用权不能抵押，但按“房地一致”的原则，如果禁止宅基地使用权抵押，则宅基地上房屋所有权的抵押行为也应无效，这与房屋所有权人的自由处分原则相悖：。
农村宅基地制度改革的方向
学界对农村宅基地制度改革的方向一直争议很大，但中央对农村宅基地制度改革的方向一直是明确的。
2008年10月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农利改革发展若干重大问题的决定》就已提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但对农村宅基地与经营性建设用地的改革方向有所区别。其后，2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年1月中共中央和国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村宅基地和经营性建设用地改革方向的基调基本未变。即“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权、同价”。对农村宅基地制度改革，则是“完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》为包括宅基地在内的农村土地制度改革划出了3条底线：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。
笔者认为，解决农村宅基地现状的矛盾和问题，关键在于在3条底线的基础上明H析和扩大宅基地权能，赋予其用益物权以占有、使用和收益的完整权能，使宅基地的权能归位。这就需要配套建立落实这些权能和化解农村居民点土地资源浪费的制度和机制：
一是巩固农村宅基地集体所有权。目前农村宅基地对农民仍具有很强的社会保障功能，其公有制是农民安居的制度保障，宅基地制度改革要进一步明确集体经济组织作为其所有者的地位，需要探索的是集体所有权权能实现的形式和途径，以进一步巩固宅基地集体所有权，落实财产权。二是充实和保障农民宅基地用益物权。我国《物权法》将农村宅基地使用权界定为用益物权，但农民宅基地用益物权权能并不完整，应落实农村宅基地使用权人包括对宅基地占有、使用在内的收益权能，赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权益，盘活宅基地资产。三是建立宅基地使用权流转制度。允许符合条件的宅基地使用权人按有关规定流转（含置换等）其农村宅基地，这就需要建立农村产权价值评估、法律咨询等的中介组织，并健全宅基地使用权和房屋价值评估体系；将农村宅基地纳入城乡统一的土地交易市场（指标流转），建立农村宅基地交易平台，为宅基地流转交易提供政策咨询、场所设施、信息发布、组织交易、合同签订等服务，保障农村宅基地使用权有序流转。四是建立宅基地流转增值收益分享机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理确定政府、村集体经济组织、原宅基地使用者的分配比例，向农民倾斜，宅基地整理置换等获得的新增集体建设用地出让或出租收益大部分应用于补偿农民。五是建立宅基地使用权与房屋所有权抵押、担保制度。制定农村宅基地使用权和房屋所有权抵押登记管理办法，将农村宅基地和农村房屋纳入全国统一的不动产登记、信息管理体系，按照循序渐进、风险可控的原则，建立便捷、高效的宅基地和房屋融资及配套制度体系。六是建立农村宅基地有偿退出制度。尊重农民意愿、保障农民权益、依法自愿、合理补偿、健全农村宅基地有偿退出激励机制，探索实行农村宅基地集体经济组织自储和政府代储制度，建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。七是建立超标准宅基地有偿使用制度。在进行农村宅基地（包括闲置宅基地、一户多宅、村内空地）和房屋登记的基础上，对因历史原因形成的超标准多占和一户多宅等情况，探索并稳妥推进超标准宅基地有偿使用制度，对超出用地标准多占宅基地的．采取以面积和年限累进加价的收费办法征收超占土地使用费。除上述外，还需要完善宅基地的取得和分配制度，以及宅基地管理制度等，进一步规范宅基地分配，加大对废弃闲置宅基地处置和利用的力度，提高集约利用程度。
宅基地制度改革需要注意的问题
笔者认为，宅基地制度改革需注意如下问题：
第一，宅基地制度改革须稳中求进。2013年末全国总人口为13.6亿人，“户籍城镇化率”仅35.7%，农村户籍人口约8.75亿，数量庞大，其中绝大多数在农村有宅基地和住房。因此，宅基地制度改革事关8亿多人口的切身利益，事关社会和谐与稳定，社会难以承受大范围改革失误的后果，需要在试点的基础上慎重稳妥地推进。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》也明确要求，宅基地改革要选择若干试点，慎重稳妥推进，各地不得自行其是，抢跑越线。
第二，严控宅基地面积总量不再增加。控制宅基地总量不再增加，是宅基地使用权流转和宅基地资源优化配置的前提条件。目前的城乡居民点建设用地总规模已经足够我国城镇化达到75%、人口达到峰值时使用，不需再增量，需要的是对存量在城镇和农村之间进行调整。城镇化进程是农村人口减少、城镇人口增加的过程，也是农村居民点建设用地和城镇建设用地此消彼长的过程，农村居民点建设用地理应逐步减少。但是，不批就占、少批多占在农村并不鲜见，村干部对违规占地建房睁只眼闭只眼也非少数，如此等等，使严控宅基地总量难度较大。若宅基地供给的龙头控制不住，宅基地这个“水池”里的水量就可能不减反增，宅基地使用权流转和宅基地资源优化配置等改革将失去意义。
第三，重视进城农民的后顾之忧。进城农民中，大多数在城镇没有自己的住房，找不到合适工作或经济环境变化导致失业（如经济不景气）时，难以在城镇居住。城镇化进程中，对于进城农民而言，工作、就业的不确定性客观存在，农村住房仍是他们在城镇谋生遭遇困难时的栖身之处。在此意义上，留存自己在家乡的宅基地和住房对进城农民具有防患于未然、消除后顾之忧的作用。因此，农村宅基地也同时成为社会的稳定器，宅基地制度改革对此不可忽视。当然，包括住房、医疗、养老等在内的社会保障若能够平等惠及城乡每一个人，使其在失业情况下基本生活无忧，进城农民的这种担忧自然不复存在，但短期内做到这一点并不现实。
第四，应考虑城乡住房协同发展问题。近年来，在基础设施建设、公共服务等诸多领域的城乡一体化已经开始推进，但住房领域的城乡一体化或城乡协同发展几乎悄无声息，甚至鲜有提及。城镇化进程中，随着农村人口向城镇转移，农村宅基地需求减少与城镇居住用地需求增加、农村住房需求减少与城镇住房需求增加直接关联，需要在宅基地制度改革中统筹考虑，促进城乡住房协同发展。目前，我国城镇住房市场化日益深化，但农村住房市场尚未形成，住房建设、供求、管理、住房保障等方面处于城乡分割的“二元”状态。这种状况掩盖、忽视了城镇化进程中城乡住房之间客观存在的联系。
第五，宅基地制度改革的主要目标不是增加建设用地。通过宅基地制度改革，闲置废弃宅基地将能够利用，多占、超占宅基地等违规现象将得到控制，城乡居民点建设用地增减挂钩将进一步得到落实，建设用地指标会相应增加。但是，宅基地制度改革的核心是保障农民宅基地用益物权，主要目标是增加农民财产性收入，而不是增加建设用地指标。应防止为增加建设用地指标，以“新农村建设”、“农村社区建设”或“增减挂钩”为由，盲目推行农民住房公寓化、侵害农民宅基地用益物权，也应防止以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件等现象出现。
第六，宅基地制度改革要因地制宜、于法有据、公众参与。我国幅员辽阔，各地经济社会条件和发展水平差异极大，难以在全国实施一刀切的宅基地改革。平原地区与山区、偏远地区与城郊地区、大城市特大城市郊区与中小城市周边地区、经济发达地区与落后地区等不同类型的区域，差异也很大，应鼓励基层因地制宜地对宅基地制度改革进行适合本地实际的探索。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“做到重大改革于法有据”，宅基地制度改革也必须于法有据。另外，宅基地制度改革关系到8亿多农村户籍人口的切身利益，应吸收农民代表参与，充分听取和吸纳他们合理合法的意见和建议，使新制度能够得到农民认同。
（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）
