文/袁发强
近年来，在我国加强维护南海权益的同时，美国屡屡打着航行自由的旗号，派遣军舰或军机到南海我国岛礁附近进行侦察或军事测量活动。这其中除了有帮助菲律宾等国撑腰的政治因素外，主要还是为了实现美国国防部和国务院于1979年共同推出的“航行自由”计划，以实现随时投送海上军事力量，介入、干预他国的战略企图。这个计划并不否定沿海国的主权主张，但反对沿海国限制外国海军的军事活动，认为这违背了美国的战略利益。我国在处理与个别国家在南海的主权争端时，应当清醒地看到这一点。过多地将美国在南海的军事活动解读为支持个别国家与我国争夺主权是不准确的。
海洋主权与航行自由是否冲突？
从国际海洋法制的历史发展来看，海洋主权主张与航行自由之间一直存在着冲突。17世纪以前的冲突表现为海洋强权国家企图霸占海洋为己独有，禁止他国航行、捕鱼和贸易。例如，葡萄牙和西班牙借口教皇亚历山大六世的诏书对大西洋和印度洋声称主权，禁止其他国家的航行和贸易，意图瓜分世界。17世纪初，为了对抗葡萄牙的禁令，国际法的鼻祖格老秀斯( Grotius)则提出了“海洋自由”( Mare Liberum)这一任何人都可加以利用的观点。国际社会的实践支持了格老秀斯的主张，一国对海洋权益的主张不得妨碍航行自由的观念得到普遍接受。同时，习惯国际法中没有明确区分普通商船与军事船舶，军事船舶的航行同样是不受限制的，不能简单以外国军事船舶未经沿海国同意驶入一国领海视为侵犯了该国领土主权。1958年《公海公约》首次明文确定了“公海自由”的法律原则，明确规定“公海自由”包括4个方面的内容，其中“航行自由”被放在第一位。从此，“航行自由”作为一项独立的权利存在于国际成文立法中，完成了从国际习惯法向成文法的转化。
20世纪后，海洋强国利用自己强大的远洋航行能力和军事手段常常在沿海国的领海外开展军事封锁、制裁等活动。弱小的沿海国则为扩大渔业资源范围或者为了自身领土安全而不断扩大领海主张，甚至提出了200海里的主权要求。这时海洋主权主张与航行自由之间的冲突表现为海洋强国借口航行自由对沿海国进行军事干涉和威胁，而沿海国则以主权范围禁止外国军事船舶驶入为理由进行斗争。斗争的结果是在此后的国际公约中，航行自由的主体范围、可自由航行的海域范围，以及航行活动的内容范围均受到了不同程度的限制，沿海国的主权权利有所扩张。
1958年制定的《领海及毗连区公约》没有规定领海宽度．但规定在领海范围内，所有船舶均享有无害通过的权利，没有明文要求外国船舶（包括军事船舶）事先取得沿海国同意。
1982年《联合国海洋法公约》创立了一项新的海洋权益制度，即专属经济区制度。公约规定，从领海基线起200海里范围内为沿海国专属经济区，沿海国对该区域内的自然资源享有专有权利。例如，沿海国除了对专属经济区内的自然资源享有独占的所有权外，还享有为了管理、保护自然资源而实施立法、行政和司法管辖的权利。同时，为了有别于领海的航行限制，公约专门对专属经济区内的航行规定了不同于“无害通过”的航行制度。沿海国虽然对专属经济区享有“主权性权利”，但并非完整意义上的主权。在专属经济区内的航行活动应参照公海海域的航行自由制度，同时“适当顾及沿海国的权利和义务”，并遵守沿海国制定的与公约规定不抵触的法律和规章。可见，在沿海国专属经济区内的航行活动有别于一国领海和公海。
在《联合国海洋法公约》中，外国军事船舶在一国领海内的航行是受到明确限制的，如不得有损于沿海国主权与安全，必须不停留的航行，不得进行军事演习和侦察活动等。但对于外国军事船舶在一国专属经济区内的航行活动，则除了原则性规定要“适当顾及沿海国权利和义务”、“应符合和平目的”外，基本上与在公海上相同。现代军事技术的发展使得海洋军事强国完全不必深入到一国领海即可对沿海国构成威胁，因此，主权与航行自由之间的冲突在当代表现为沿海国国防安全与外国军事舰船准军事活动之间的冲突。
中美南海冲突的法律焦点
近年来，已经发生多次美国军事舰船和飞机在我国南海海域以及上空进行侦察和军事测量活动的情况。我国则对美国军事侦察活动进行警告和拦截。美国强调《联合国海洋法公约》没有明文禁止外国军事船舶和飞机在沿海国专属经济区内的军事侦察和测量活动，我国则强调国际法要求外国船只和飞机的活动应符合《联合国海洋法公约》规定的“和平目的”。
《联合国海洋法公约》签署之后，海洋主权主张与航行自由之间的矛盾虽大为减少，但仍然存在。海洋强国拥有先进的军事技术，可以在领海之外对一国的独立与安全构成威胁，而传统的领海屏障已经无法起到阻挡作用。海上军事实力弱小的国家在加入公约时一般作出一定保留和声明，主张外国军事船舶和飞机在通过领海时，应事先取得沿海国同意；外国军事船舶和飞机在沿海国专属经济区内的活动不得危害沿海国国防安全。海洋强权国家则主张《联合国海洋法公约》并没有明文要求外国军事船舶或飞机通过一国领海时需要沿海国同意，在沿海国专属经济区内的军事侦察和测量活动并不为公约所明文禁止，因而符合国际习惯法。海洋主权主张与航行自由之间的矛盾转化为沿海国国防军事安全与外国军事舰船活动是否享有自由的矛盾。
应当看到的是，《联合国海洋法公约》对专属经济区的军事船舶航行并无具体限制性规定，过于强调禁止外国军事船舶不得在我国专属经济区内从事军事测量和情报收集活动，并不能从根本上杜绝此类事件的发生。不能把维护国家安全利益的希望寄托在无法律责任保障的国际法规定上，更何况对此问题，国际法上无明确规定，存在争论。从根本上讲，国家主权和安全的维护还是要靠国家海上军事力量的强大，使他国顾及我国军事实力的强大而减少或放弃这种尝试。
以维护国家安全对外国军事舰船的挑衅性活动进行警告和阻拦是恰当和合理的方式。《联合国海洋法公约》没有就专属经济区内的航行自由和沿海国安全利益划出一条清晰的界限。公约也没有禁止沿海国为保护国家国防安全与军事安全对外国军事侦察活动进行阻止和拦截。因此，在外国军事侦察和测量活动仅具有挑衅性，而不具有实际国防安全威胁时，我们可不必理睬；如果外国军事侦察和测量活动真正对我国国防军事安全构成了威胁，则当然可以采取恰当的阻止措施和行为。这也是不为国际法所禁止的。
关于航行自由的法律立场
经过多年改革开放的发展，我国经济实力增强，同时对海洋的依赖程度也在加深，不论是远洋贸易还是能源通道都急需获得实际保障。从发展的眼光看，我们在对待海上航行自由方面的态度应当更具有前瞻性，与国家利益相协调。
要实现海洋强国战略，就要放弃部分传统保守的国际法认识。虽然《联合国海洋法公约》提出了将海洋用于和平的目的，但这并不排斥海上军事航行活动。客观上看，海上军事活动也会增强海上和平，例如打击海盗和恐怖主义活动，参与对大规模杀伤性武器扩散问题的检查等。我国海军在索马里海域附近保护我国商船的行动，就牵涉到外国领海、专属经济区和国际海峡的军事通行问题，固执于专属经济区的非军事航行反而不利于我国维护国家利益。
事实上，南海马六甲地区的海盗活动对我国商船的威胁也很严重，而海盗是国际性犯罪，我国海军如果能游弋于该地区打击海盗犯罪，与沿海国充分合作，这种在公海上的航行和打击犯罪活动是符合国际法的。同时，也可借此加强南海主权宣示和实际控制。所以，我们要充分利用法无明文禁止即为合法的原则，实现国家的相关利益。一方面，对与我国有争议的外国专属经济区要通过海军航行活动提出行动上的异议和挑战，另一方面，也是保障我国能源通道和贸易通道安全畅通的需要。
总体上看，在我国国防军事实力显著加强的今天，我们对航行自由法律制度应持更开放的法律立场。在南海问题上，面对美国军事舰船的挑衅性侦察航行活动时，应根据具体情况作出相应反应。如果确实对我国国防安全构成了实际威胁，则应当坚决阻止；如果仅仅宣示所谓自由航行，则不必做出过激反应。
作为正在崛起中的中国，不仅有南海主权需要维护，也有其他海上利益需要捍卫。在远洋和近海利益之间需要统一的战略布局和法律思维，不应对航行自由过于敏感。在国防军事实力足以捍卫国家安全的形势下，在实际维护国家主权权益的同时，不宜过分强调限制外国军事船舶的海上活动，以利于我国海军走出去，维护我国的海外权益。
（作者单位：华东政法大学国际法学院）
