倪远刚 刘水源
摘要：本文对湖北省3 个地级市90 家市直行政部门的综合管理类公务员进行了调查分析，发现公务员现有总数与编制数大致相等，但存在不按规定职数配备干部、机构超设、人员老化、学历偏低、人浮于事的现象，由此提出精简机构、减少人员、编制法定、从速实行公务员待遇与职级挂钩制度等建议。对分析研究全国公务员队伍的现状、特点和下步改革应有一定参考意义。
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关键词 ：综合管理类；公务员队伍；特点；建议
近期，我们随机抽查了湖北省3个地级市90家市直行政单位的编制与实有人数情况，并调查了其中1家单位现有人员学历、年龄、人员在位率等情况，力图真实反映出公务员队伍的现状，并对下步公务员改革提出几点设想。这90家市直行政单位约占这3个地级市所有行政单位总数的2/3,均为县处级，所属公务员均为综合管理类公务员。其编制与现有人数均来源于2014年5月份该省财政与编制政务公开网。本文所说的公务员队伍的现状及特点，均从这90家市直行政单位的公务员数据分析而来，对分析研究全国综合管理类公务员队伍的总体现状及特点和下步改革应有一定的参考意义。
一、公务员队伍呈现出的特点分析
1.现有公务员总体数量与编制数基本相符，略微缺编
根据公开数据统计，90家市直行政单位共核定行政编制数3067人，实际现有总人数3059人，其中行政编2880人，其他在职179人。总人数比核定行政编制数少8人，现有在职行政编制数比核定行政编制数少187人，缺编5.77%。
2.按编制各单位部门领导基本为1 正3 副，实际配置约为1 正4 副，副职超配90家市直行政单位共核定部门正职107 人，部门副职301 人，比例约为1:3。
实际上现有部门正职86人，比核定编制数少21人；部门副职341人，比核定编制数多40 人。正职少可能是因为兼职现象，只填报了其中主要职务而不填报兼任职务，如组织部副部长兼任编制委员会主任、政府副秘书长兼任政府政策研究室主任等，也可能是一个部门设置2个正职暂时缺1个，不表示没有部门正职。从数据看，部门正职缺编19.63%，部门副职超编13.29%，正副职比例约为1:4。
3.内设乡科级机构数略微超编90家市直行政单位共核定内设机构889个，实际现有内设机构941个，比核定编制数多52 个，超核定内设机构数5.85%。
4.各单位部门其他领导职数（县处级）略微超编，部门非领导职数（县处级）严重超编
据公开数据统计，90家单位核定部门其他领导职数102人，部门非领导职数0人。（此处需要解释的是，这3个地级市的财政与编制政务公开网上的部门非领导职数和内设机构非领导职数绝大多数情况均填报为0，根据中发〔2006〕9 号文件《公务员实施方案》的附件四《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》，市级直属机关县处级非领导职数最多为县处级领导职数的30%，科级非领导职数最多为科级领导职数的50%，各地实际核定的数据可能比这个要低。根据90家单位县处级领导职数编制为408人，推出部门非领导职数最多为122人，此处以122人计算）实际上90家单位共有部门其他领导107人，比核定编制数多5人，超出编制数4.9%；共有部门非领导职数354人，比核定编制数至少多232人，至少超出核定编制数190.16%，基本是核定数的三倍。
5.乡科级干部不足，正副科长大约各缺1/5，科级非领导职数大约缺1/3根据公开数据统计，核定内设机构正职947人，内设机构副职642人，内设机构非领导职数8人。（同上文所述，推断出内设机构非领导职数最多为795人，此处以795 人计算）实际上，内设机构正职777人，比核定编制数少170人，缺编17.95%；内设机构副职528 人，比核定编制数少114人，缺编17.96%；内设机构非领导职数488人，比核定编制数可能少307人，缺编38.62%。
6.人员偏老，学历偏低
抽查一家单位，该单位现有43 名行政人员，最低年龄28岁，最高59岁。33岁以下人员9 人，占总人数20.93%，硕士3人，省委党校研究生学历2人，全日制本科3人，自修本科1人，这9人中含女性4人。34 至43 岁人员10 人，占总人数23.26%，硕士研究生2人，省委校研究生学历1 人，全日制本科1 人，自修本科5人，自修大专1人，这10人中含女性1人且为38岁以下。44岁以上人员24人，占总人数55.81%，省委党校研究生学历1人，全日制本科2人，自修本科6人，军队培训本科1人，中央党校函授本科4人，省委党校函授本科1人，自他函授本科3人，自修大专1人，省委党校函授专科1人，其它函授专科4人，这24人中含女性6人。
女性仅占总人数25.58%，从中可看出该单位公务员队伍人员偏老、女性偏少的特点。也可以看出随着年龄段增加，公务员学历逐次降低，函授、自修越来越多，即老同志学历偏低、年轻人学历相对较高。因老同志占多数，从而得出该单位公务员队伍整体学历偏低的特点。
从90 家单位公务员总体数据看，按编制推算处、科级领导职数比例为1:3.89，约为1:4；处、科级非领导职数比例为1:6.52，约为1:7；而实际上，处、科级领导职数比例为1:3.06，约为1:3；处、科级非领导职数比例为1:1.38。处、科级干部比例增加，一个重要原因就是人员老化，老的科级干部提拔成了处级干部，致使科级干部减少、处级干部增加。而这也说明，整个公务员队伍存在人员老化、学历偏低的特点。
7.人员太多，人浮于事
同上家单位，43个行政人员中，有8人因病假、挂职、业务量不足及其它各种原因，基本不在单位上班或长期上班无事干，而单位照常运转。这样的人员占该单位总人数的18.6%。经查访其他单位，各单位均有类似人物存在。
二、改革设想和可行性分析
基于上述调查结果，对下步公务员改革提出四点建议。
1.实行大部门制，精简机构和人员，做到机构合理、人员适量
公务员总人数虽然和编制基本相符合，但不干活的人如此之多，说明编制过多，养了闲人。如现在取消部分行政审批后，原来从事行政审批的机构就可以撤销了，人员就可以转岗分流。此外，分工过细、机构职能单一、机构设置重叠的现象比较普遍。如有的单位内设机构中有人事科、党办、离退休人员工作科三个从事类似工作的科级机构，机构重复设置，增加了人员配置，也增加了干部职数。就调查数据看，大胆推测，现阶段，就市级部门来讲，裁减五分之一的机构和五分之一的人员，对工作没有影响。如果仔细挖潜，下力气精简机构和人员，在保证各项工作落实的前提下，将来裁减三分之一的机构和三分之一的人员也未必不可行。
对精简机构和人员，可以先易后难。比如发现哪个单位连续2年或2年以上都不满编，就空多少编制即撤销多少编制，以现有实际行政人数为核定编制数。军转安置可以不占现有行政编制，增加的编制给到军转干部本人，不给单位，军转干部人在编制在，人走编制消。并且随着军转安置的改革，转业军人进入行政系统的会越来越少。也可以暂定几年内不招公务员，这几年内公务员只出不进，退一个就从总量上减一个编制，短期内停止招收公务员对就业的影响不大。上述办法与单纯裁减现职人员比可以减小改革阻力。两三年后，可以把职能弱化或职能单一的部门进行合并，成立大部门，如成立大文化类、大农业类等部门。党群系统的机构也可以合并，如党的省市县直属机关工作委员会可以撤销，职能划入省市县委各部门。通过机构精简，缩小人员编制。
2.推行编制法定，严肃问责
目前，编制法定的思想远为树立，虽然有一系列编制方面的规定，且规定颇为严厉，但从上到下各级都没有把编制制度摆正位置，超配了大量干部。要树立编制就是法的思想，对不遵守编制规定的现象，纪委要纳入监察范围，严肃追究相关人员的责任。
3.严格管理公务员学历，谨防以劣充优
鉴于近些年来函授学历的水平参差不齐，真伪难辨，从现在起不再办理公务员函授学历的认定。新入职公务员必须是全日制大专以上学历，从提高公务员入职门槛来提升公务员整体素质。
4.从速推行公务员工资制度改革，尽快实行公务员工资待遇与职级挂钩的制度
目前情况下，公务员提高待遇的途径单一，想提高待遇，就要晋升职务。从调查数据看，出现这么多的县级副职和县级非领导职务人员，而科级正职和科级非领导职务人员缺编的情况，很重要的一个原因就是为提高老公务员的待遇和提振公务员士气的无奈之举。工资待遇无法正常提高，一定程度上影响了编制制度的正常落实。尽快实行公务员工资待遇与职级挂钩的制度，以职级提升来提高待遇，公务员也就没有必要削尖脑袋去提升职务，也有利于编制制度的落实。
（作者单位：湖北孝感市公务员）
