摘要：《预算法》对我国社会经济的发展起到明显的促进作用，但由于各种条件的限制，《预算法》存在的一些问题，束缚了其本身的发展，也对我国社会主义市场经济的进一步发展和服务型政府的建立造成了不同程度阻碍。本文分析了现行《预算法》和预算制度的不足和缺陷，并提出了一些改进和解决意见。
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关键词 ：《预算法》；问题；完善；修改
预算，又称政府预算或财政预算，是按照法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要经济杠杆[1]。不同学者关于《预算法》有不同的理解和定义北京大学刘剑文教授的观点，《预算法》有狭义和广义之分：狭义的《预算法》，即国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律。广义的《预算法》则指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称[2]。
我国《预算法》的源头是1991-1994年颁布的《国家预算管理条例》。现行《预算法》1994年通过，1995年1月1日正式实施。国务院常务会议在1995年11月通过了《预算法》的实施条例。这部《预算法》明确规定了预算管理职权、预算收支范围、预算编制、执行、调整、审批、监督等预算管理的基本制度，对依法理财，促进经济社会持续发展发挥了重要作用。但随着改革开放的不断深化，市场经济体制和公共财政基本框架的不断完善，《预算法》各种弊端显现出来，修改因此被提上日程。但由于各种权利博弈不止，相持不下，进展十分不顺利[3]。
在刚结束的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中明确提出今年的任务，其中就有“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开，到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少二分之一，今后还要进一步减少。”[4]的任务部署，这说明今年《预算法》的修订势在必行。
一、我国现行《预算法》存在的问题
1.财政预算没有覆盖到所有财政支出
在下一年度的预算得到批准前，各级支出单位可预拨一定比例项目支出资金。在上一年度预算已经执行完，下一年度预算还未得到权力机关批准期间，财政支出没有纳入预算统一管理范围，所导致的问题是预算外支出严重。
2.预算年度和预算审批不同步
在人代会上，代表会对预算报告进行审议，最终表决。这是按照《预算法》规定程序进行的符合法律规定的程序。但我国预算年度是每年的1月1日到12月31日，而全国人民代表大会的召开是每年的3月份，即使是地方各级人民代表大会的召开时间也在2月中下旬。这就造成每一年度的1月到3月（或2月）成为预算管理鞭长莫及的“真空期”，出现未进行预算，但依然有财政支出的情形。这就对预算文件作为法律文件的严肃性造成削弱，影响了预算文件的权威性。
3.预算管理权限的划分存在缺陷
政府集预算编制权与执行权于一身，在预算编制完成到执行过程中，政府既做“裁判员”，又当“运动员”。我国现行《预算法》在立法精神上还停留在强化政府预算管理职能和增强宏观调控职能的传统思维中，没有随市场经济的发展和改革，转变立法理念，由此导致预算权力配置严重失衡[5]。根据相关法律规定的人大审批权，只审查一般公共预算，即经济建设支出、行政管理支出和教育、科学、文化、卫生、体育等各项支出。涉及政府部门切身利益的预算，如政府性基金预算、社会保障预算等都未纳入权力机关审查范围。
4.预算监督乏力
这种乏力的监督从预算审批开始，到预算执行（决算）都有体现。预算审批流于形式。预算执行的监督，我国人大对预算执行情况主要是通过人大及常委会听取、审议《政府工作报告》的形式进行。这样只能从宏观上对预算执行情况进行评价，不能细化到每一预算科目及每笔预算支出。同时，没有设置专门的审计机构和主业的审计人员对预算执行情况进行监督，对预算执行结果缺乏审查制度、评估制度和奖惩制度[6]。《预算法》中规定的法律责任也只有简单的两条，加剧了本来就乏力的预算监督。
二、关于修改和完善现行《预算法》的建议
1《. 预算法》修订要有立法宗旨有关预算立法宗旨，在《预算法》第一章的第一条中规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。在该条中，两处使用了“国家”一词，但国家是一个抽象的概念。比如，“国家”和“政府”能否作为相同概念理解？条目理解的含混不清，既失去确定的意义，没有约束力，还会将预算当成是国家的一种“工具”，片面强调国家的计划性和主导性。在立法宗旨修改上，要最大程度实现“公共利益的最大化”。要加强人民及人民代表对国家预算的参与程度，强化人民及所选代表对预算的制定和实施的监督机制。同时，要适应市场经济的规律，让“无形的手”和“有形的手”有机结合，更加合理地分配市场资源。
2. 建立和完善预算编制和支出的经济分类
启动新的政府收支分类十分必要。经济分类分为类、款、项三个项目，《预算法》对经济分类的编制要求并不明确。要完善经济分类，同时细化经济分类，要细化到类、款、项三类。同时，要调整经济分类科目设置，按照预算公开和财政透明的原则，把政府的各项行为在预算科目中单独列出来，并公开这些科目。
3. 税收返还制度应当废除
中国的税收返还制度是一个违反财政均衡原则的过渡性财政支出制度，具有明显的中国特色。《预算法》及修正案把它合法化，主要处于税收优惠、鼓励企业发展等多方面考虑。我们认为，这一制度应逐步废除。因为在中国特色社会主义市场经济迅速发展的今天，以前关注的效率问题已得到很好地解决。现在我们需要关注的是怎样实现更大范围和程度的公平。应从建立和完善财政转移支付制度、建立规范的财政体制角度，给税收返还的废除建立一个明确的时间表。
4.完善预算公开制度
预算公开是《预算法》的基本原则之一。虽然预算有审计机关审计，公布审计的结果，但还是不能代替人民对政府及其行为的监督。在完善预算公开制度中，要从法律层面规定社会公众有申请预算公开的权利。加强公民的参与程度，同时明确规定政府公开预算的义务。这里的预算公开是从预算编制到执行的整个过程。要在制度层面为人民申请预算公开权利的行使提供法律基础。
5.加快和完善分税制财政体制改革
我国现行的分税制度基本上将税收权利授权给地方，这是违反财政法定原则的。要抓住财政体制的核心—财权、事权的划分，在“中央-省-市县”三层级别下,明确“一级政权, 一级事权, 一级财权,一级税基, 一级预算, 一级产权, 一级举债权”的原则。
6.增加编制中期滚动预算
中期滚动预算在国外被称为“中期支出框架”，指在中期时间跨度内准备年度预算的制度安排。从欧美各国多年的实践检验和财政制度改革成果看，采用中期滚动预算可赋予经济部门更多权利和积极性，提高预算更新和修改次数，使预算编制和变更调整更加灵活，确保预算与实际一致，更好地服务于当期的经济发展。因此，增加中期滚动预算应成为《预算法》修改的改革方向和思路。
7.设置临时预算制度
我国预算制度采取历年制，是为了解决每年预算制度的“约束空档期”，说明政府新一年度的财政活动从年初就开始了。但我国政府每年新的财政预算要到3月份人代会经过审议后才能成为正式的法律文件。这一段时间给了地方政府很大的“财政自主权”。有人提出可提前召开人代会或将现行的财政预算制度改成跨年制，这样做的成本明显很大。结合国外经验，建议通过编制“临时预算”解决这个问题。
8.保障人大充分行使预算审查和监督权
保障人大的审查权，可借鉴美国的经验。首先，要完善相应的法律规定，健全预算审议制度。加快制定专门的财政预算监督法规，为预算监督工作的内容、方式、程序等提供一部系统而完整的法律依据和行为准则。还要从法律制度上增加人大的审查和监督能力，既包括程序的，也包括实体能力的增加。要打破人民代表大会会期和专业审查审计人员编制的限制。例如，可以在人大会议开幕之前的一段时间，把需要审批的预算材料送达给各位代表。让人大代表有充足的时间和精力对相关的问题进行研究，加强预算审批的针对性。
9.建立分项审批制度
所谓分项审批制度，是根据功能预算，或者部门预算，将全部预算草案分解为若干个预算议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，人大预算机构分别就各个议案举行听证会，分别就各个议案进行初步审查，到会上对分项预算议案分别投票表决。现行审批制度要么全盘统一，要么全盘否定，人大代表据此无法真实表达意愿。如果可以分项审查，部分不同意的议案，不影响其他同意部分的通过，审批效果可能会变得更好，“这就能够很精细的体现代表意见，不会对政府预算活动产生很大的影响。”
被称为“小宪法”的《预算法》对一个国家的重要程度不言而喻。预算不仅是各级政府正常运转的基本保障, 也是进行财政收人再分配的重要手段, 同时，它还担负着配给公共产品，实现政府管理的重要职能。结合预算法修订的过程和历史经验，《预算法》的修改必定是一个漫长的过程。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。愿我国的《预算法》在社会主义市场经济发展条件下，在中国改革进入深水区的推动下，在人们的权利民主意识的影响下，能够借鉴国外先进的管理经验和实践成果，正视存在的问题，勇于创新和探索，使《预算法》越来越符合经济社会的发展形势，更好地为实现中华民族伟大复兴的“中国梦“服务。
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参考文献
[1]刘剑文，熊伟.财政税收法[M].北京：法律出版社,2009:120.
[2]刘剑文主编.财政税收法[M].北京：法律出版社,2002:115.
[3]刘剑文,熊伟.财政税收法[M].北京：法律出版社,2009:120.
[4] http://www.chinanews.com/gn/2014/03- 05/5912684.shtml，2014-4-7.
[5]施文正.加快《预算法》修订，建立现代预算管理制度[J].北京人大,2013(7).
[6]刘伟,陈学智.浅谈人法预算管理监督的完善[J].人大建设,2008(4).
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
