张佳丽
摘要：近年来，房产税改革政策引人关注。自沪渝两市进行改革试点之后，国务院于2013年5月明确要扩大试点，涉及的利益主体包括了政府、购房者、银行与地产开发商。在这场政策博弈中，政府为了调节税收结构、抑制投资性住房，出台各种政策；银行与开发商通过应对策略，将损失转嫁给购房者，最终购房者承担了双重福利损失。由此可见，制定效率、公平、民主、合法的公共政策是社会主义市场经济健康发展的必要条件。
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关键词 ：房产税改革；政策；博弈
近年来，有关房地产持有环节征税的话题，越来越得到人们的关注和讨论。2003年，中共中央十六届三中全会首次提出“物业税”，但至今仍未推出开征物业税的相关方案和措施。2010年4月，伴随着新一轮房改，国务院发布“国十条”，指出要“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”，并于5月转发了发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，将“逐步推进房产税改革”列入了当年财税体制改革的目标中。取代物业税的房产税就此进入公众视野。原本仅对营业性房产的征税制度被调整为非营利性房产也要征税。上海与重庆两市相继进入改革试点。2013年5月，国务院发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，明确房产税要扩大试点。十八届三中全会之后，“房地产税”改革正式破题。可见，房产税改革是必然趋势。
然而房产税改革提出3年多以来，城市试点范围有限，且效果并不理想，房产税试点对两地房价的抑制作用并不明显。除了“由点到面”的分级制政策实验的过程是逐步完善成熟的过程，房产税目前还仅限增量即新购相关房产，征收范围并未涉及存量的政策设计之外。政策的出台，究竟作用在了谁的身上？其中的利益链又是如何？本文选取了购房者、政府、银行与开发商作为研究对象，对各方的利益与关系进行了博弈分析。
一、房产税改革对四方利益主体的影响
1.房产税改革对购房者的影响
购房者是直接接触房产税的利益相关者，也是最直接的承担者。收入高低是决定购房者对于房地产消费的重要因素，因此按照收入层次，将购房者分为底层、中层与上层。其中，上层包括国家与社会管理层中的高层领导干部、经营人员阶层中的大企业经理人员、私营企业主阶层中的大私营企业主、专业技术人员阶层中的高级专业人员；中层是指社会中具有中等收入、中等社会地位、较高教育程度和知识技能的社会群体；社会底层主要由商业服务业人员、产业工人、农业劳动者中处于贫困状态并缺乏就业保障的部分人员和无业、失业、半失业人员组成。不同阶层的购房者受到房产税改革的影响各不相同。
对于中底层收入的购房者来说，住房仅作为基本生活保障，需求必定是刚性的，其购房的主要目的为改善生活条件，这一层级的无房者和少房者显然为“弱势群体”，非营业性房产税的征收将导致想购房的人放弃购房或成为“房奴”。相反，处在高层收入的购房者，即俗称的“富人”，由于收入高，房产税改革政策对于他们无关痛痒。另外，投资型购房者也主要集中在这一阶层，因此，原本开征房产税的重要意义是调节收入分配，减小贫富差距，抑制房价，但这样一来，不但没有起到抑制作用，对改善居住条件的正当诉求征税，在一定程度上会制造新的税收不公平。
2.房产税改革对政府的影响
作为税种的制定者与颁布者，又作为房产税的收入者，政府在房产税改革中起到了决定性作用。
从财政部门的角度分析，自1994 年我国实行分税制财政管理体制改革以来，形成了中央税和地方税（地方共享税）两种不同的财税体制。根据事权与财权结合的原则，房产税属于地方税种，但立法权仍在中央。因而，中央与地方政府对房产税征收的态度具有不同路径的考虑。
虽然房产税开征增加了地方政府的收入，但是环节中的各种成本也随之上升。加之中央政府旨在打压房价，抑制房产泡沫，经过这几年房价虚高拉动地方GDP的结果，多数地方政府官员已难以接受房价下跌带来的负面影响。并且，从中央到地方的官员一般都有好房、大房，还有不少人有多套房，已形成了现在的既得利益群体。
从城建部门的角度分析，房产税的改革会在一定程度上抑制需求量，需求量减少会导致房地产开发商采取减少开发的策略，进而危害到城建部门的既得利益。另外，有官员称房产税一旦启动，房产交易环节税费会减少，但是交易环节产生的税费供养了众多的利益部门，到底取消哪些留哪些是一个问题。可见，当中央政府更多的考虑整个社会和谐稳定的时候，中央与地方，各个部门之间既有利益共存，又有利益矛盾。
3.房产税改革对银行的影响
银行是房地产市场中最主要的资金供给者，贷款需求与资产质量均与房地产息息相关，一方面来自于购房者，另一方面来自于开发商。无论哪一方，都会在这一改革政策的背景下，减少资金需求，使短期内交易量萎缩。同时，由供给链传导的房价下跌，会导致房地产企业发生理性违约的现象，对银行产生信用风险，这也是银行所担心的，银行的贷款成本显然会提高。除此之外，还会产生市场风险和战略风险、法律风险以及流动性风险。
另一面，部分用于房地产投资的资金被释放之后，将转为其他流向。其一为实体经济；其二是资本市场等虚拟经济；其三是商品炒作。前两个方向间接或直接有利于股市，尤其是银行股等，而后一个则会推高商品价格，产生通货膨胀，对整个经济产生负面影响。
4.房产税改革对开发商的影响
开发商在这局博弈中，显然处在了一个利空的位置。在发改委发布《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》之后，资本市场随即做出反应，地产板块下跌3.41%，上证综合指数也下跌2.4%，跌破2600 点。以上海实施的试点方案为例，对人均面积超过70平方米以上的新购住房者和存量与增量房人均面积超过一定水平的住房者，分别实行按住房价值和住房评估价值为税基的0.5%~0.6%的征收。这无疑对于大户型，尤其是豪宅型住房的开发与销售带来一锤重击。
房产税改革通过影响消极者的理性回归间接影响开发商，需求市场的理性必然降低房地产市场的泡沫，进而影响到开发商预期，其预期的超额回报必然会打折扣，那么在做房地产开发决策时，不得不考虑预期收益的可实现性，开发商进而会变得理性，减少开发。
另一方面，当前开发商进行项目开发时必须一次性向政府缴纳相当于房价30%的土地出让金和各项税费，开征房产税能够使得土地出让金等相关税费为多期缴纳，有效降低了房地产开发商的开发成本，进而将相关税费转嫁到购房者身上。
二、四方主体博弈的政策分析
从上述分析中，我们不难看出，政府是这场博弈的始作俑者。政府的出发点是为了通过调节高端住房消费，改善房产供需结构，房产税是抑制房价的“阻燃剂”。其次，相对于上调存款准备金率等货币政策，财政政策具有更持久、稳定的效果，房产税的征收又增加了地方政府的收入，达到调节税制结构的目的。
其他三方局中人，虽然都是政策的接受者，处于被动局面，但按是否能通过作出决策平衡自身利益，可分为两类：一类是可以平衡，另一类是无法平衡。前者包括银行和开发商，后者为购房者。银行在应对改革政策方面，可通过拒绝授信于购房者来规避承担的风险，也可提高贷款利率，在资本市场上对冲房地产负相关的金融衍生品，种种途径平衡房产税改革政策带来的损失。对于开发商，政策的影响也只是短期波动。在政策出台之后，有的开发商改变了开发策略，减少大户型、豪宅型的开发，将重点放在了小户型的建设；也有的转移到了试点区域外的城市开发；更有甚者通过“买房送5年房产税”“买一层送两层”等促销手段规避房产税。但购房者既无法参与政策制定，也无其他渠道转嫁税费，相反银行和开发商的损失最终都可转嫁给购房者，因此购房者承担了双重的福利损失，是这场博弈中真正的不利方。图1显示了房产税改革政策的四方博弈关系：
最终，在不同层次的购房者中，以改善居住条件为目的的中低收入购房者成为了绝对的弱势群体，是房产税改革政策的真正作用对象。
三、房产税改革的政策评价与建议
1.政策的目的与手段相背
房价的高低是由供需关系决定的，不是征税或者减税可以决定的。征收房产税可能会导致自用住房的价格上涨，政府通过加价而不是增加供应，通过征房产税来降低房价显然是不可能的。1 政策制定的初衷与实际效果相背离，不仅没有达到改善房产供需结构的目的，反而为相关利益者开辟了新的对策道路，带来负效应，形成新一轮的恶性循环。且从实际结果来看，重庆与上海的房产税试点，形式大于意义，违背了效率原则。
2.房产税改革的立法层次低，合法性依据不足
根据税收法定主义原则，应该将房产税改革的权利交给立法机关，通过全国人大的授权，授予省级地方人大相应的房产税立法权,而不是由行政机关来制定。立法若经过人大，必须有一定比例的代表同意，但是行政机关立法则无需满足这一条件。这也就导致了行政机关立法会出现不以民众的利益为先决条件，而有可能是服从领导或其利益集团的驱使，擅自颁布和修改制度。政府应该引导社会各界更多做理性讨论。已经形成既得利益不同的群体是中国的现实，任何经济体里都有各种各样的不同的既得利益。真正的问题不在于消除既得利益，而是既得利益之间博弈理性化。2
3.房产税目前还仅限增量即新购相
关房产，征收范围并未涉及存量这意味着对过去的房产投机者没有影响，但目前的房价正是由于这一批投机者而推高助长的。另一方面，公共政策应该是“满足多数，保护少数”。其中“保护少数”是指公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人。房产税改革政策执行的同时并没有制定配套政策保护弱势群体，最终通过多方利益相关者的阻碍与博弈，损失变向转移，制造了新的不公平。
4.房产税改革要制定配套政策
靠单一一个税种开征来改变全局是不可能的，顶层设计要考虑方方面面，实现顶层配套。如果政府要征收房产税，应取消土地使用税等税种，使总税负不增加。如果在原有税种上再征收房产税，就是双重征税，有失合理。因此要整合税制，改变房产税费繁杂、重复课税的状况。同时要规范房产评估体系和征收部门的执法权限，并通过设立转向基金，住房补贴，将所得收入建设廉租房、经适房，从而达到取之于民、用之于民的目的。5.各个部门的职能划分要清楚
税务部门在与土地管理、房产管理等部门联合起来的同时，要明确分工，避免职责模糊、职责重叠的现象，共同建立一个科学、合理的平台，加强协调互动，减少因利益冲突带来的恶性博弈。强化征收部门的执法权，加强房产税征收的政府监管，建立政府民众互信关系，使房产税收支透明化、公开化。
引文注释
1 传知行社会经济研究所研究员黄凯平参加2010搜狐高峰论坛的发言.
2 贾康在“市场的选择城市观点2012年度论坛”上的演讲.
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（作者单位：上海师范大学法政学院）
