宋雅晴
云南师范大学历史与行政学院 云南昆明 650500
[摘要]我国地方政府的协同治理具有迫切的现实需求和重要的时代价值。不可回避的是，地方政府在协同治理的展开过程中会遭遇诸多困境，因此，在新时期下，通过对地方政府协同治理的全面了解，把握其实质核心，研究其合理的制度设计，在协同治理发展上进一步提高地方政府治理能力。
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关键词 ]协同治理；地方政府；府际协同
一、我国地方政府协同治理的必要性
（一）公民社会的兴起
中国的公民社会孕育于中国传统的历史文化，成长于中国改革开放的实践征程，契合于中国国情。中国的公民社会具有典型的政府主导型和过渡性的特征，在组织规模和活动能力等方面也存在“弱质”等问题。其中，公民社会的协同价值是民主政治的前提。
公民社会作为多元协同的载体，培养了社会公众的协同能力。公民社会的一个重要特征就是含有多元的民间组织，这些民间组织各不相同，主要体现在思想文化、基本理念、生活方式和政治诉求等，处于社会网络中的民间组织，聚合并表达自己成员的诉求，并与其他的组织合作并谋求发展，在这些互动中，逐渐培养组织成员的集体意识、合作习惯和公共精神，同时也培育了组织成员与他人沟通、交流和共同行动的能力。
同时，公民社会的公共理性构成多元协同的精神基础。公民社会具有强烈的集体自我意识，成员将自己视为集体中不可分割的一部分并把集体利益置于个人利益之上。作为公民社会中的成员所共同认同的包含道德规范、习俗规范和纪律规范等价值体系。
公民社会的发展促进社会公众与政府合作，推动协同治理。协同治理是对国家与社会二元论范式的突破，要求国家与社会、政府与政府、政府与公众、社区与居民之间相互沟通交流、协商决策、共同行动，从而在政府的行政功能和社会的自治功能之间进行良性互补，形成社会管理和政府服务的合力。
（二）地方治理范式的转换
经过二十多年的改革，我国进入全面转型期，管理型的政府治理面临新的社会环境。如社会组织的不断壮大、新需求和新力量推动着社会的进步、价值理念多元化和需求的多样化、政府和市场的多元互动关系，促使着政府、市场和社会构建一种新的治理范式。
1、从效率行政到民主行政的转换
民主行政是区别于传统行政理性范式的，认为民主是国家的基石，政府是在人民的意志上建立起来的，民主的精神贯通于政府的治理范式之中，政府维护人民的利益，公共利益的实现是政府存在和发展的根本目的，人民的利益是民主行政的出发点和落脚点。政府在民主行政的基础上，要更加注重行政资源的使用效率，注重提供公共服务的公平性，维护社会正义，不仅强调决策制定的开放性，更强调政策执行的开放性，组织公民有序的参与政治生活。
2、从控制导向到服务导向的转换
作为人民的政府，理当以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意作为政府治理范式转换的根本目标。这就使政府从管理者变为服务者，施政目标由党政机构裁决转变为以民众诉求为导向，从成本—效益为考量标准转变为以公众满意度为导向，从政府单一垄断变为民众共同参与的局面。
3、从国家单独治理到国家与社会协同治理转换
一方面，我国面临多元动态的社会复杂环境，行动的相互依赖性，使政府的不可治理性的可能性增大。另一方面，政治治理并非是政府单方面的行使权力，而是由社会和公民与政府进行的良性互动，政府与公民和社会已经成为当代最重要的协同治理主体。加强政府与社会的协同关系，有利于整合社会资源、优化配置，通过政府生产性和服务性功能的转移，将民间社会资源有序导入国家和社会发展体制内，形成多元主体共同决策、责任共担、利益共享的协同治理机制。
4、从权力集中到适度分权的转换
现代民主政治的发展，多元利益价值的共存，社会变革的加速都使得中央集权面临挑战。而适度的分权显然可以弥补其不足，首先，地方对中央的失误具有更强的免疫力、个人权利和自由受到保护，同时地方政府的积极性和创新精神得以充分的发挥，适度的竞争产生良性效果。因此，中央政府向地方政府的适度分权，在纵向关系间形成良性互动是我们治理范式的一个基本方向。
（三）服务型政府的构建
在构建服务型政府的过程中，民主法治建设的推进、党的执政能力的提升既是服务型政府的核心内容，也为地方政府协同治理提供了充分的条件。
与以往的政府治理范式相比，服务型政府更加注重公民作用的发挥。离开公民的参与，政府的改革与转型将失去主要动力，服务型政府的构建将不会有实际发展。因此，构建服务型政府首先要培养具有公民意识的现代公民。现代公民是协同治理的基础，他们能履行其国家主人的职责，以强烈的公民意识去参与公共政策的执行。
服务型政府需要有完善的政治制度作为保障，在中国，服务型政府的构建更需要以民主和法治为保障。多元主体协同治理的实现，要求以民主的精神使各参与主体得到公正平等的保证，包容差异性，平等协商，共同讨论。
与此同时，在地方政府协同治理的过程中必须坚持党的领导。协同治理是一种新的治理模式，在某种意义上，多元主体能否协同和如何有效协同要依赖党的正确领导。因此，只有不断的提高党的执政能力，增强党的领导力，地方政府协同治理才能有政治保障。
公共政策是现代政府提供公共服务最重要的手段，公共服务的提供过程就是公共政策的执行过程。公共产品是否优质不只应由政府评判，更应该由社会及公众来决定，这就使得公众的广泛参与和社会组织的协同具有不可或缺性，政府所需和社会所愿具有共同性，他们的目标都是提供优质的公共产品。
二、目前我国地方政府协同治理面临的困境
（一）中央协调机制缺乏和地方协同的意愿及能力不足
由于中央政府和地方政府长期处于一种权力不对等的状态中，中央政府以监督者的身份来看待地方政府，对于地方政府的需求了解不够，对地方民众的诉求判断不准，以致在公共问题和危机出现时，中央政府和地方政府不能机动灵活的协同起来。造成如此困境，是因为中央政府和地方政府欠缺伙伴互动、平等合作的共识，加上中央政府对地方政府财政的过度控制，问题不能得到妥善解决。由于这种协调机制的匮乏，地方政府逐渐失去积极性，过度依赖于中央政府的决策和安排，中央政府的介入才能解决问题。
（二）地方政府的财政不足
我国1994年实行分税制，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，分设中央与地方两套分税机构分别征管，在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付等。通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。但是，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏财政汲取能力。大多数地方政府通过土地开发来增加财政收入，导致土地价格上涨。而且，分税制改革重点在征税比例划分，没有考虑到公共产品的需要，导致我国在公共产品配置上出现不对称的现象。由于事权与财权划分不科学，导致地方政府在医疗、教育和住房等领域的中央调控政策缺乏财政基础和积极性。
（三）中央与地方职权不清，本位主义严重
地方政府权职不清的状况会影响到协同执行的成效，事权过大而财权过小，使地方政府面临财政困难的窘境，没有足够的财力去解决公共问题，而许多民生问题都需要地方政府的财政支撑。因此，几乎所有地方政府都向中央争取财政支持或税收返还，另一方面，对需要地方财政支持的中国样政策阳奉阴违、消极应对，而对地方有利的中央政策则无限扩张，中央政府的许多政策过于强调地方政府的责任，而中央政府的责任却时有缺位。
（四）府际协同存在着联合行动的复杂性与不协调
从政策执行的角度而言，府际协同是在行为相关者相互关联的执行结构中进行的，过程上设计各自具有主体性的行为者之间的互动。这些行为报国中央政府和地方政府之间的互动，也包括政府部门之间的互动。由此，在府际协同过程中涉入的互动者相当多，也存在着联合行动的复杂性。即便政策目标和理念都认同的情况下，仍会出现步调不一的执行行为，使府际协同成效大打折扣。所以，府际协同的运营是多元组织和多元参与者的复杂性管理，对此，要提升横向协同的有效性，必须建立一个府际协同的体制，破除本位主义，加强行为者的沟通，使府际协同的组合成为有强烈意愿的合作者，共同致力于公共事务的治理。
三、新时期下地方政府协同治理的制度设计
（一）提高中央政府在协同治理中的领导能力
协同治理过程常常面临一些问题，首先，中央政府在面对地方与地方跨区域合作问题上的管控程度，其次，中央政府如何引导地方政府、社会团体和人民群众投入到治理行动中去。对此，中央政府在协同治理的过程中是不能有缺位的，中央政府在面对协同治理议题时，有具有两方面的职能，第一，在领导方面，中央政府应建立与地方政府间协调沟通的管道或机制，同时在法制上确立地方有参与的权。第二，在面对地方与地方跨区域合作时，中央政府应扮演资源协调者和仲裁者的角色，促进地方政府间的合作。另外，中央政府可采取财政补贴的方式培养人才。
（二）扩大地方分权程度，强化地方政府治理能力
20世纪80年代以来，各国政府纷纷走向了分权化、市场化的改革道路，这就决定了地方政府逐渐成为独立的利益和行为主体，协同关系发生了剧烈的改变。中央权力开始逐步下放到区域或者地方，公共部门运用外包的方式，将公共产品交给市场去经营。这些分权改革的措施，改变了传统的协同关系，使中央的权力逐步下放和转移，加强了地方和市场的积极性。让原本集中于中央的权利，分别向地方、社会及市场间流动。因此，扩大地方分权成为协同治理的发展趋势。当今社会，公民对政府抱有的期望值很大，但因政府本身的资源有限，无法满足公众多种多样的需求。所以，地方治理制度需要不断强化地方治理能力。所谓地方治理能力就是政治系统有能力去满足利害关系人的诉求与期望。治理能力是一个动态的管理过程，许多资源是否能整合，都关系到这个系统的运作。在达成民众所需时，任何一个地方政府的能力与其有直接关系。任何一项治理能力条件不充分都有可能在地方政府治理中产生政治冲突。
（三）加强府际间横纵向协同合作，发展多主体参与体系，建构协同合作机制
传统上，协同治理的理论由联邦主义延伸而来，从两种概念来理解，即法制或结构途径和管辖权间财政关系之研究途径。前者认为中央与地方关系是一国宪政不可缺少的部分，重点在于权力的分立和权力分享宪政体制原则下，中央政府与地方政府的关系定位、政府层级的划分。随着治理理论的推广，原本只探讨中央与地方互动的府际关系，慢慢转变为府际间协同治理，将其范畴扩展延伸至地方自治团体的横向府际合作伙伴，以及公私部门的跨部门协同合作伙伴关系。据此，府际合作伙伴关系的建立，应从以下两方面着手，第一，政策与管理的责任明确划分，第二，各级政府间共同承担责任。府际关系是一种在不同管辖权之中，跨越现有行政区划的界限，以共同分担责任为基础，进而达到政策规划与执行上的整合。简言之，府际伙伴的互动形态，需要跨越法定地位、地理上或计划的藩篱，以促进更多、更丰富的协力合作。
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参考文献
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[2]曹剑光.国内地方治理研究述评[J].东南学术,2008,2.
[3 ]张敏.协商治理：一个成长中的新公共治理范式[ J ] .江海学刊,2012,5.
[4]刘伟忠.我国地方政府协同治理[D].山东大学,2012.
作者简介
宋雅晴（1990—）女,天津市人,云南师范大学,2013级行政管理专业硕士研究生,研究方向:公共政策。
