赵茹
摘要：从近来由公务员加薪所引发的热议，不难发现当前我国公务员工资制度存在着一些亟需解决的问题。笔者正是在对我国现行公务员工资制度存在的问题进行反思的基础上，对我国公务员工资制度进行深入研究，以期给我国公务员工资制度改革提供一些有益参考意见。
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关键词 ：公务员；工资制度；改革
一、公务员工资制度的内涵
公务员工资制度是指为计量公务员劳动消耗和计算、发放公务员报酬而建立的原则、规范、工资关系和形式的统称。它包括公务员的工资等级、工资形式、工资结构等。公务员工资具有保障、激励、吸引和保留人才的功能。
二、90 年代以来我国公务员工资制度改革历程回顾
1.1993 年公务员工资制度改革
在推行《国家公务员暂行条例》的背景下，1993年公务员工资制度改革相继出台。此次改革主要内容包括：（1）实行职级工资制。公务员工资按不同职能分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资几个部分，其中职务和级别工资是主体。（2）改革奖金制度。在严格考核的基础上，对优秀和称职的公务员，实行年终一次性发放奖金制。（3）实行地区津贴制度。津贴主要分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴两种。津贴制度是综合考虑不同的自然环境、经济社会发展水平、当地物价水平等多重因素而建立起来的。（4）建立正常的工资增长机制。主要通过级别晋升、职务晋升、职务工资档次晋升、工龄增加几个制度性渠道实现公务员工资的增长。
2.2006 年公务员工资制度改革
随着社会主义市场经济的飞速发展，我国各个地方和地区之间发展不平衡加剧，这也自然而然地体现在我国的收入分配上。居民收入快速增长，收入差距不断拉大。在政府部门的收入分配中，具有地方色彩的津补贴，成为矛盾的焦点。有调查研究显示，津补贴在某些地区公务员工资收入中所占比例高达80%。
同样是国家公职人员，大家职责相当，但工资所得却相差甚远，这严重违反了薪酬管理的内部公平性原则。这种现象诱使大家争相攀比，通过各种途径想方设法收敛钱财以发放补贴，这也为腐败的滋生提供了温床，极大地削弱了政府公信力。
此次公务员工资制度改革的目的在于使我国公务员工资结构更加科学合理，分配秩序更加规范。其主要内容包括以下几点：（1）简化公务员基本工资结构。主要包括职务工资和职级工资两项，使公务员级别与其工资待遇挂钩，使晋升级别对工资的增加发挥更大作用。公务员级数由原来的15个增加到27个，增加领导和非领导职务的级别和级数。（2）不再将简单地涨工资作为公务员工资制度改革的目标，而是着力规范公务员工资分配秩序，规范各部门的津补贴发放标准、方式和收支管理等各方面。
三、当下我国公务员工资制度实施现状及问题分析
2006年公务员工资制度改革以来，我国公务员工资制度的实施和发展总体态势良好。但是，其中的一些深层次矛盾和问题始终未能得到根本性地解决。笔者经研究发现，我国现行的公务员工资制度主要存在以下几个方面的问题：
1.缺乏正常的公务员工资增长机制，丧失了必要的激励性
《中华人民共和国公务员法》中明确规定：国家建立公务员工资的正常增长机制，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。目前，公务员工资增长机制与法律要求还有较大差距，现行的工资增长是通过5年正常晋级和2年正常晋档，除了职务晋升外，工资增长幅度较低。由于公务员工资标准至今连续多年没有上调，致使公务员工资水平明显偏低，虽然保障功能明显，但丧失了必要的激励性，这容易使公务员产生职业倦怠情绪，影响工作积极性和工作热情。虽然有关工资政策中体现了公务员工资平衡比较原则，但缺乏实际可操作性，无法具体得以落实。因此，公务员工资增长机制只是停留在书面文件、政策阶段，尚未真正建立。
2.公务员工资结构不合理，地区差异较大
现行的公务员工资由基本工资即职务工资和职级工资、奖金、补贴和津贴几部分组成。其中，基本工资在公务员工资收入中所占比例大致在30%左右，其他就是各种津补贴。由于津补贴在公务员工资中所占比重过大、增长过快，因此职务对公务员收入的影响越来越大，而级别对公务员收入的影响越来越小，这与改革的初衷相背离。在经济发展水平高低、津补贴发放来源多寡等多重因素的相互作用下，发达地区与欠发达地区之间公务员工资差异超出合理范围，造成公务员工资地区差异较大问题的出现，公务员群体尤其是欠发达地区的公务员对此意见颇大。
3.公务员工资不够公开透明，未纳入法治轨道
目前，我国公务员工资制度并无相关立法，只有相关政策，不仅地区之间、部门之间收入差距大，公务员收入与职务高低直接挂钩，以官定薪，与资历、专业、工作量大小关联性较小，所以各级公务员争相往上爬，以取得较高收入。
早有研究显示，公务员工资基本上只占到公务员实际收入的20%~30%。各地擅自发放的津贴补贴名目多达300多项，公务员不用交社保，退休之后就可以拿到比企业职工多得多的养老金，还有公费医疗，低价住房分配等，这些问题也正是公众对公务员工资存在曲解的关键所在。由于公务员工资制度不公开，公务员的实际收入难以知晓。无论是公务员工资制度改革还是给公务员加薪，要想获得公众的认可，第一步应该是让公务员工资公开透明，将其纳入法治轨道。
四、对进一步深化我国公务员工资制度改革的几点思考和建议
近来，关于公务员涨工资的各种消息和讨论不绝于耳，从中央相继出台的养老金并轨等改革方案中透露出来的信号可以看出，对我国“沉睡”了十多年的公务员工资制度的改革势在必行。
2015年3月5日十二届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在回答记者提问时表示，在县以下机关实行公务员职务与职级并行制度，这项工作目前刚刚进行部署，各省都在制定具体实施方案。尹蔚民表示在县以下机关实行公务员职务与职级并行制度是我国干部人事制度改革的一个重要举措，也是公务员管理制度的创新和完善。这项制度的核心内容就是在公务员法的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，来解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾。这个制度的建立，有利于加强基层公务员的队伍建设，缓解“千军万马挤职务独木桥”的矛盾，完善公务员的工资制度。公务员目前工资制度是职务职级相结合，此次制度设计，就凸显了职级的激励功能，使公务员的工资制度进一步完善。
2015年《公务员及参照公务员管理人员工资改革方案(草案)》已经公布，大致包括公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度；贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；国家建立公务员工资的正常增长机制；公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金等多项内容。
国外发达经济体的市场经济走向成熟、经济波动幅度逐步收窄、政府职能逐渐加重、社会公众监督意识不断强化、预算改革日渐深化。其现行的公务员工资制度也是在这样的背景下形成的，其中既容含着各国基本政治体制和行政管理制度乃至财政制度特征，也反映了在市场经济和民主政体条件下公务员工资制度形成的一般规律。当前，如何深化我国公务员工资制度改革，探索形成符合我国国情、科学合理的公务员工资制度已经成为全社会关注的焦点之一。关于我国公务员工资制度改革的诸多方案正在讨论和研究阶段，笔者在深入研究国外公务员工资制度形成机理，准确地把握我国现实状况的基础上，对未来我国公务员工资制度改革有以下几点思考：
1.加快公务员工资立法，实行依法管理
建立一个合理有效的法制化工资标准确定机制，是判断国家公务员工资水平是否合理有效的重要标志之一。因各国国情迥异，所以，确定本国公务员工资标准的方法也不尽相同。为保证公务员的工资与在社会上相似工作岗位上、具有相同工作职责和能力的工作人员收入具有相对公平性，各国大都确立了法律保障、物价补偿、社会平衡比较、正常加薪等原则。
很多国家都通过立法的方式，对公务员的工资增长做出明确的法律规定，建立正常的公务员工资增长机制，保障公务员获得合法劳动所得的权利。如美国的《联邦工资比拟法》、日本的《一般职工工资法》、德国的《联邦工资法》等。所以，我国应加快公务员工资立法，对公务员工资实行依法管理。
2.继续完善公务员工资结构，清理部门津贴和补贴，实现公务员工资的规范化和透明化
基本工资是公务员按劳取酬的重要体现，在公务员工资中占主体地位，是公务员工资的核心构成。大多国家公务员的基本工资占总收入的比重在60%~70%左右。我国为了平衡各地由于经济发展不平衡、物价水平高低等原因造成的工资差距，对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动进行补偿，部门和单位以津贴和补贴的形式对公务员工资进行必要补充。
大量补贴、津贴的存在，导致政府职能异化和公务员角色错位，严重损害了政府和国家公职人员的形象，甚至导致国家公信力的丧失。因此，在清理归并现有津贴、补贴的基础上，合理确定津贴、补贴项目和标准，建立规范化的津贴、补贴发放制度和监督制约机制，遏制津贴、补贴发放混乱的现象。主要措施有：
（1）统一全国的津贴、补贴具体发放项目和发放方法，在提高公务员总体工资水平的同时，将大部分福利、补贴纳入工资，将原来的“暗补”改为“明补”，从而实现公务员工资的规范化和透明化。（2）科学合理地确定津贴、补贴具体标准，逐步建立与工作职责和任务相一致的激励约束机制。（3）妥善处理利益有关方之间的矛盾，努力为清理规范津贴、补贴工作创造良好的外部环境。
除此之外，还要根据我国的实际情况，继续完善公务员的工资结构，实行职务和职级相并行的公务员工资制度。
3.加快公务员职位分类，建立科学的工资调查制度
在充分借鉴发达国家建立和完善公务员工资制度经验的基础上,加快我国公务员的职位分类。不同的职位配以相应的职位说明书，然后按照职位分类的结果进行工资市场调查,从而确定各职位的工资等级和工资水平。
结合我国公务员的特点,可以从纵向和横向两个维度来对公务员群体进行类别划分，从纵向上可分为高级公务员和一般公务员；横向上可分为行政公务员、技术公务员、服务公务员等类别。按照这一分类体系,进一步细分我国公务员职位,建立起科学的公务员工资调查制度。
4.建立和完善公务员工资的激励和考核机制
建立和完善公务员工资激励机制可以提高公务员的工作热情，保护公务员的个人利益，提高行政效率，保证行政质量。一般来说，激励方式有物质激励和精神激励两种。受历史政策原因的影响，我国一直侧重精神激励而忽视物质激励。但是，随着社会主义市场经济体制的发展和完善，社会物质财富迅速积累，人们的物欲观也随之发生改变。因此一味片面强调精神激励，忽视物质激励，势必导致精神激励丧失物质基础，从而不能达到理想的激励效果。
完善公务员考核制度是加强公务员工资制度建设的重要内容，但是目前我国在对公务员的实际考核过程中存在着很多问题，如：考核方法以定性为主，定量考核方法缺乏，忽视考核方法的科学性，忽视考核方法对考核结果的影响等。
因此，在考核过程中，要运用量化指标对公务员的德、能、勤、绩、廉几个方面进行全面系统地分析测量，同时将公共服务意识渗透在考核指标当中，运用现代化手段对考核结果进行标准化处理。只有这样才能使公务员工资的激励和考核机制发挥最大效用。
5.切实保障基层公务员的利益，加快基层公务员工资制度改革
虽然基层公务员处于整个行政“金字塔”的底端，但我国90%以上的公务员在县级以下的基层工作，由此可见，基层公务员在整个公务员队伍中的作用可谓举足轻重。因此，要使整个公务员队伍的管理水平和工作能力得以提升，就要实现基层公务员的制度化管理，而工资制度就是其中非常重要的一环。所以，我们要切实保障基层公务员的利益，实行公务员职务与职级并行制度；改善内外部公平环境，吸引保留优秀人才；规范考核体系，实行量化考核，强化结果应用；建立科学灵活的工资水平决定机制和增长机制；健全地方财政制度，规范财政转移支付等多个方面加快基层公务员工资制度改革步伐，完善基层公务员工资制度。
我国已经进入改革的攻坚区和深水区，在新常态下必须不断打破各种制度藩篱，充分释放各项制度改革的作用空间，才能攻克难关，不断发展。十八届三中全会以来，体制内外养老金并轨，公务员工资制度改革等多项行政改革措施并行，可谓人心所向。但是，我们需要看到改革是一项系统工程，并非一朝一夕之事，只有各个方面的政策和措施相互配合才能实现巨大成效。此次公务员工资制度改革的政策和配套措施尚未到位，其成效究竟如何，需要更多的时间来检验。
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(作者单位：南京大学政府管理学院）
