黄 升 华
（平顶山学院 河南 平顶山 ４６７０００）
摘 要：政令不畅是行政过程中实际存在的一个不容忽视的问题，它直接影响着行政目标的顺利实现。行政公开是实现政令畅通的一个重要手段。文章论述了行政公开在预防政令不畅中的重要作用，并提供了若干行政公开的办法。
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关键词 ：行政公开；政令畅通
中图分类号：D601 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．03．０16
收稿日期：２０14－11-28
作为现代依法行政的一个基本原则，行政公开近几年逐渐被重视并走向了实践。许多专家、学者从不同的侧面和角度对它作了诸多探讨、研究。但笔者发现，在诸多论述中，鲜有人论及行政公开在治理中国长期以来的一个垢病——政令不畅中的重要意义。文章试图对此加以论述，以期使对行政公开这个行政原则的论述更趋完善。
这里的“政令”，是指国家层面或者说中央层级的法律、规章、政策、指示等，具体说，是指各层级政府在行政过程中据以作为的法律、法规及国家各项具体的方针政策、决策指示等。
１ 政令不畅的现实问题
当前行政管理中存在一个突出的问题：政令不畅，即中央政策在基层未被贯彻落实和忠实执行。明明中央出台了某个政策，到了下边却没有多大动静，行政执法者（“行政就是执行法律”， 此处的执法指广义的行政执法，包括所有行政作为）往往故意忽视、曲解、偏离或抛开各种法律、法规、政策、指示，自行其是。中央高层也为此头痛：往往出台了若干政策，发了不少文件，下面却不落实或不完全落实，有令不行，有禁不止，常常要三令五申或搞“运动式”运作，下边才不敢“怠慢”，有时即使是三令五申，有关部门仍置国家政策于不顾，我行我素，既侵害了群众利益，也损害了国家利益。“为什么党的政策、中央的指示到了下边就完全不是那么回事呢？”２０世纪６０年代毛泽东主席身边的工作人员田云玉离开中南海到基层工作时感受到的强烈反差就使他困惑不已，现在这个问题仍然相当严重。国家的法令、政策在基层、在农村、在偏远地区往往形同虚设，一些基层执法者往往对国家的法令、政策置若罔闻，随意运作，严重损害了群众的利益、国家的利益。
从行政学的角度看，政令的畅通与否是一个极其重要的问题，它关系到行政权力的运行能否到位，行政目标能否顺利实现。政令畅通，令出必行，国家权力的运行就谨然有序；政令不畅，国家权力的运行就会因之受阻而对社会的控束力减弱，进而产生腐败行为，可以说，腐败行为几乎都是在政令被漠视、未被贯彻执行的背景下产生的，这种情况下，行政目标自然难以实现。显然，政令不畅的后果严重，如不有效控制、解决而任它发展，从长期、隐性来说，就会打击或麻痹群众对政府的信心，在心理上伤害群众的创造力、建设国家的精神动力；从短期、显性来看，就难以建立理性有序的市场经济体系、融入ＷＴＯ、实现廉洁高效的行政运作。因此，政令的畅通与否关系到党和国家的事业能否顺利进行，关系到民族复兴大业能否顺利实现，应予以充分重视。
一般说来，政令不畅有多种原因：①政令本身存在执行障碍，如自身考虑、设计欠妥或有误，基层无法贯彻执行；或受时空限制，无法在某时段或某地域贯彻执行；或受人力、物力、财力、自然等条件的制约而执行困难等等。这种情况较少出现。②历史上“人治”的影响。有两种情况：一是行政执法者习惯于独断专行，以自我为中心，漠视政令，自行其是；二是人治的影响下重实体轻程序，导致政令在传输的过程中失去程序的保障，人治的惯性思维使得政令的刚性传输未受到重视，政令在传输过程中无意识、自然性失真。③行政执法者为谋求私利或便于自己开展工作而有意截留、变通或抛开政令，导致政令运行受阻，“传统的金字塔式管理模式…流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感同地位低下者的屈从而被歪曲。”此与腐败相连。④缺乏有力的确保政令畅通的行政运作保障机制或者说监督机制，使得执法者有机可乘而不贯彻执行。⑤群众不了解行政运作过程或不熟悉相关国家政令而无法实施监督；或，即使群众知道行政执法者未贯彻执行国家政令，损害了自己的利益，也因有所顾虑，如害怕打击报复等而不敢实施监督，只得任其作为。在这几个原因里面，最主要的是人为因素和机制因素。应该说，这二者是相辅相成的。因为行政执法者要谋求私利，就要钻营政令运作的空子，在主观上会产生不贯彻执行政令的愿望；反过来，机制不健全，才为少数行政执法者那种愿望的实现提供了可能。因此，要解决政令畅通的问题，就要解决这几个方面的问题。这里排除政令自身存在的实体问题，也不考虑行政人员个人道德素质、能力素质的问题，单就行政程序、行政运作机制角度讨论如何实现政令的畅通，如何从源头上防止政令被截留、被扭曲，使执法者无机可乘。这里就要寻找一种有效的约束、控制机制，以使政令能够刚性运行，防止少数行政执法者因腐败之需而对它进行侵蚀。
２ 行政公开是确保政令畅通的重要手段
能从源头上确保政令畅通的最好办法是行政公开，它是确保政令畅通的重要手段。
２．１ 确保政令畅通的最有效监督是群众监督
确保政令畅通的约控机制归结为一点就是监督。一般而言，行政的过程就是执行政令的过程，对行政的监督就是对政令执行过程的监督。这种监督有三种基本方式：一是行政体系内部的监督，即自己监督自己，如纪检部门的监督。这种内部监督，虽然形式上权威、专业，且理论上要求监督机关主动作为，但在实际实施监督过程中因潜意识中有自家人意识，有护短倾向，故不免被动乏力，“如果群众反映的问题涉及到党委、政府自身，自我监督的力度和有效性就可能会大打折扣。”二是其它国家专门机关如检察机关、监察机关的监督，这种监督，就目前的政治体制来说，因缺乏有效的制衡机制，部门之间相互难以控束，且相关制度尚欠细密，责任难以落实，其运作也难以到位。三是来自外部群众的监督。这种监督是最有效最有力的，“是其他监督形式的基础和强大的推动力”，因为“对于党员干部的清正廉洁、奉公守法或是腐化堕落、贪赃枉法，群众看得最清，也最敢于同腐败等丑恶现象作斗争。”近几年反腐败斗争中，腐败分子几乎都是群众检举揭发出来的。对国家政令是否被贯彻执行，群众感受最直接、最真切、最清楚，因而也最有发言权，监督也最有动力，因为国家政令与群众自身利益休戚相关。一般而言，那些违反法纪、搞腐败的行政执法者多半违背了政令或未贯彻执行政令，进一步说，行政执法者违背政令，不贯彻执行政令，也多半会损害群众的利益。因此，当行政执法者隐瞒、歪曲或不贯彻执行政令，损害了群众利益时，群众立即便可察觉并及时采取监督措施，向有关部门反映。综观这几种监督方式，无疑第三种是最有效的，甚至可以说，要实现政令的畅通，就必须充分发挥群众的监督作用，只有依靠群众的参与监督，才可从根本上治理政令不畅的垢病。
２．２ 行政公开保证了群众能够真正地参与监督，从而促使了政令的畅通
在保证群众参与行政监督的机制里，最根本的就是行政公开，没有行政公开，群众监督就是一句空话。只有群众实施真正有效的监督，才能督促行政执法者贯彻执行政令，从而实现政令的畅通。
对行政公开的含义，目前有不同的界定，皮纯协、刘飞宇从广义和狭义两方面对行政公开作了概括。他们认为，从广义上讲，所谓行政公开，就是指国家权力在其运作过程中，除法律规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。从狭义上讲，所谓行政公开，是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政实施监督的原则和制度。显然，不论广义还是狭义，行政公开的主要目的、核心就是便于公众监督。作为依法行政的一个基本原则，行政公开要求“除法律有特殊规定外，行政机关及其公务员的活动必须向社会公众公开，以便接受法律监督和人民群众的监督。”至于公开的内容，一般认为，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容外，行政机关、行政人员的权力、权利、职责、活动内容方式等都应向社会公众公开，这里自然包括国家的政令（国家以法律、法规、文件形式发布的各项政策指令），这就从原则和制度上规定了政令必须予以公开。
长期以来，我国法律法规很少规定行政机关公开其文件、公开其权力内容、权力运行方式的义务，相反，甚至还出台了许多所谓的“内部规定”，向外界保密，逐步形成了“内部行政”、“秘密行政”的定势。不公开文件，群众就无法了解文件的内容，无法知道国家的相关政策，也就无从知道行政机关、行政人员的作为是否符合国家的法令、政策。既然群众不了解政策，少数别有图谋的人就有机可乘，随其意愿变通政令，背离甚至抛弃政令，寻求私利，因而贪赃枉法、幕后交易等腐败行为随之产生。同时，群众因为被封锁在法令、政策之外，知情权被剥夺，不知道自己享有哪些权利，承担什么义务，也就难以主动诉求自己的权利、抵制施加在自己身上的不合政策的行政作为，从而维护自己的利益。在这种情况下，群众对行政的监督更是无从谈起。
因此，“人民群众要实行有效监督的前提是政务公开和行政透明。没有政务公开，群众就无从监督。”实践表明，政务越不公开，行政越不透明，群众就越无法监督，政令就越无法畅通；反过来，政令越不畅通，群众就越无法监督，就越给营私舞弊者以可乘之机。这种恶性循环，落脚点就在于行政是否公开。只有行政公开，让公众了解国家的各项政策，了解行政机关和行政人员的活动，公众才能对行政主体的行政过程有目的地、针对性地予以监督，并督促行政主体贯彻国家的法令、政策。从公众这个角度看，把政令公布于众，就等于把公众应享有的权利、承担的义务和实现这种权利、承担这种义务的方式以及行政机关行政人员的责任、义务、权力内容、权力运作程序等告之于众，公众就可比照国家的法律、法规及相关政策去享有权利、承担义务，并可据之判定、监督行政机关、行政人员的作为是否合乎政策。从行政机关、行政人员这个角度看，一旦行政公开，一切明明白白，它就不敢随意隐瞒或变通政令，搞暗箱操作。因为公众在行政公开下知悉国家的法令政策，了解自己法定的权利义务、行政执法者的权力职责，知道自己该做什么，行政执法者该做什么。如果行政机关、行政人员不贯彻执行政令，公众可通过各种方式，如检举、申请复议、行政诉讼等，纠正其作为的不当或缺失，并使其承担相应责任，从而迫使行政机关、行政人员不得不贯彻执行政令。所以，行政公开，实行阳光政务，行政机关、行政人员就只能贯彻执行政令，政令自然就畅通无阻。
３ 行政公开的内容和途径
这里仅就实现政令畅通这一角度说明相关的行政公开的内容和途径，以提供一种思路。
３．１ 公开的内容
目前普遍的看法是，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，行政机关和行政人员的权利、权力、职责、活动内容方式等都应向社会公开，尤其是中央出台的各项政策，更应及时向外公开。应该说，这些实体或程序的内容都不是空洞无凭而是有其载体的，其载体就是以文件、公报等形式存在的各种情报资料。所以，行政公开，具体说，就是要向社会公众公开法律规定不能公开之外的行政机关的决定命令、行政机关作出行政行为的依据和解释、行政机关的会议记录、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续、行政机关活动的过程等。公众熟悉这些内容后，对行政机关执行政令的监督就有依据并且方便了。
３．２ 公开的办法
（1）用大众传媒，如报纸、杂志、广播、电视、互联网等，和墙报、公示栏等形式及时公布宣传国家的政策，公开并解释政府的行为。此应制度化，须刚性固定下来。
（2）允许公众以工本费的价格向行政机关购买文件，以便公众了解详情。
（3）开设投诉电话、举报箱、曝光台，鼓励公众举报投诉，以扩大公众对行政机关、行政人员进行监督的平台。同时，对公众的举报、投诉，应有一个及时处理并反馈的保障机制，以确保公众的监督行为获得回应，使问题得以及时解决。
（4）建立行政执法责任制，强化行政执法责任意识。对不贯彻执行政令的单位、个人，应视其责任大小，及时予以严肃查处，处理结果亦应向公众公布。这里有一个量化、细化、具体落实的的问题，可考虑制定一部如《行政执法责任条例》之类的法规，以使之法制化。
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参考文献
１ 权延赤．红墙内外——毛泽东生活实录［Ｍ］．北京：解放军文艺出版社，１９９７
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３ 李光明．关于政务公开进程中存在的主要问题及其对策研究［Ｊ］．行政与法，２００１（５）
４ 皮纯协，刘宇飞．论我国行政公开制度的现状及其走向［Ｊ］．法学杂志，２００２（１）
５ 李俊渠．论行政公开与反腐败［Ｊ］．理论前沿，１９９９（１１）
（责任编辑 吴 汉）
