朱希 肖靖 罗哲文 张凯伦 邵儒 朱福星
（湖北汽车工业学院经济管理学院湖北十堰４４２００２）
摘要：以十堰市郧西县的粮食直补政策和土地流转政策的实行现状和效果为例，采用科学的统计和分析方法，对十堰市的粮食直补政策和土地流转政策在施行中遇到的问题进行分析总结并找出其原因，以此制定出合理有效的解决措施，为十堰市的农业发展作出合理的建议。
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关键词 ：粮食直补；土地流转；相关性；影响
中图分类号：F326.11 文献标识码：Ａｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．07．００18
１郧西县粮食直补政策落实以及土地流转的现状
１．１郧西县粮食直补政策落实的现状
粮食直接补贴是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入，国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积，对农户直接给予的补贴。郧西县虽然不是粮食的重点产区，但也在国家粮食直接补贴政策的范围之内。２００８－２０１３年间，省财政的拨付款均为２３３万元，八年的标准未发生任何变化，在这期间郧西县粮食产量和有效灌溉耕地面积有较大规模变化。郧西县近年的粮食生产量呈现大幅波动，总体呈下降趋势，其有效灌溉的耕地面积也出现了较大波动呈现下降趋势。然而省财政的粮食直接专项拨款却未产生变化。近年，郧西县并无较大自然灾害发生，粮食产量发生下降，粮食直补政策调动的农民种粮积极性哪里去了？笔者根据调研实际情况作出以下总结：
1.1.1粮食直补资金的发放程序不严格，监督不到位
根据调查问卷的数据显示，百分之百的种粮农民都领到粮食直补资金，平均补贴水平近年在三元到四元之间，虽然实际工作中没有发现直补资金被贪污的现象。然而问卷调查中的另一项数据显示，有９０％的农民领到了粮食补贴，但是自己种植的粮食面积没有达到标准或者自己根本就没有种植粮食。在田间地头上，笔者大量走访了一些劳作间的农民，一位吴姓奶奶吐露，她拥有八亩七分的耕地，其中两亩水田平地流转给了大棚蔬菜的种植户，在离家较近的三亩地上种植了粮食产物，但是她共领到了八亩七分地共计３２．７元的粮食直补资金，平均每亩３．７６元。据郧西县某乡镇政府工作人员介绍，粮食直补资金发放过程中，评价程１序复杂，权责不统一。农业局负责粮食直补面积的统计、核实。各乡（镇）政府以村为单位，对农户种植的小麦、玉米、谷子及杂粮的亩数进行核实，造册登记，在村务公开栏内公示一周，并对公示内容进行照相存档，上报县农业局一份。公示无异议后，由乡（镇）政府统一汇总上报县农业局和财政局。上报造册登记表要加盖乡（镇）政府、村委会公章，要有乡（镇）长、村委会主任及具体承办人签章。同时，农业局汇总全县粮补面积数据，上报县长、分管县长。实际中，村委会碍于情面和工作难度难于对村民上报的实际种植面积进行考核，同村的村民们也不会相互监督。而对于农业局与分管领导也无法分散到全县对种粮的实际情况进行全面考核。负责拨划发放直补资金的财政系统只有执行发放资金的工作任务，而不能行使资金发放资格的审查。缺乏监督考核的粮食直补资金不免出现浪费。
1.1.2粮食直补的标准较低，对农民的吸引力不大
在笔者问卷调查的数据中，有80%的农民表示粮食直补的标准太低，存在不存在影响不大。其原因有两点：一是郧西县历年粮食直补资金主要依靠省财政的划拨，每年200万元的粮食直补资金对于70万亩耕地其平均补贴标准只能达到三块多一亩。二是郧西县人均耕地面积少，在对来自不同乡镇的２０名农民朋友调查中显示，他们当中最高的耕地拥有量是30多亩，最低的的耕地拥有量是四亩多。用现时郧西县粮食直补资金发放标准，他们当中最高能领到的补贴只在100元上下，而最低的只有10块多。而在郧西的物价标准里，一袋50公斤的水稻种子的价格早已超过100元。然而，从财政部网站信息获得，全国玉米及薯类６０元／亩（其中粮食直补５元／亩，综合直补５５元／亩），杂粮８０元／亩（其中粮食直补２５元／亩，综合直补５５元／亩）。郧西县亩均不到4元的补贴标准只是全国平均水平的十分之一。
1.1.3制约科学技术在粮食生产中的应用
郧西县地处山区，交通较为落后，加上耕地分散，经济贫困，农业生产的科技投入量很低。除了该地区较低的补贴标准，其评价措施机械单一，不仅未能调动农民种粮积极性，同时也未能为农民改善生产技术提高粮食单产做出应有的贡献。科学技术就是生产力，在农业中也不例外。根据世界粮农组织预测，未来世界粮食的增产８０％是由科技进步带来的。现在仅以种植面积为根据进行补贴，而不考虑种植品种的区别客观造成产量的多少一个样、产品级别的高低一个样、科技投入水平差异大小一个样，种多种少一个样、种好种赖一个样这种现象。
1.1.4制约土地流转的加快
实际上由于政策落实不慎，农民在把土地使用权租借给其他种植大户后，依然享受着该项补贴。而该片耕地的实际使用者无论是在种粮还是种植经济作物都无法得到国家的补贴，其种粮积极性更与粮食直补政策无法产生关联。
1.1.5应对市场化能力不强
粮食流通体制改革中，粮食直补政策是相当重要的一部分，其作用体现在有利于逐步推进并实现粮食购销的全面市场化。而取消现行的保护价收购采取流通环节的粮食补贴，使粮食购销价格随行就市，但这也意味着包括粮食种植户在内的各种市场主体，都自主经营、自担风险、自负盈亏。农民要面对市场种植和销售，自担市场风险。根据现时我国市场经济发展程度，尤其是在山区中种粮农民生产技术落后，市场信息滞后，资金薄弱，其生产较大程度依赖于国家的农业政策。在调查中，郧西县的粮食直补政策确实起到了增收的作用，但面对复杂市场情况，粮食直补政策的执行不可避免存在机械式的落实。
１．２郧西县土地流转的现状
郧西县辖１８个乡镇（场、区），３３８个村，２０８３个村民小组，１１．８万户，农业人口４２．６３万人，劳动力２２．０１万个。已有水田４．８９万亩，二轮延包面积３８．７万亩，签订承包合同１１．７５万份，涉及到农户１１．７５万户。２００７年，全县土地承包经营权流转面积１．２３万亩，其中转包１．１２万亩，互换０．１１万亩。通过土地流转，不仅使农村产业结构得到进一步调整，而且农民收入持续增长，据调查，在流转的土地中，经营方式上由单纯种植粮食调整为经济作物达到０．６５万亩，占流转总面积的５３％，其中：种植蔬菜０．４７万亩，发展木耳、香菌０．０３１２万亩，经济林果类０．０７５万亩，中药材０．０２８万亩，苗圃０．０４５８万亩。２０１３年，郧西已流转土地５万亩，催生农业专业合作社入会会员１．５万人，特色产业专业村达１３５个、专业大户１．８万户。２０１４年上半年，郧西县新增土地流转面积６ ０００亩，累计共签订耕地流转合同２７ ０００份，流转面积６６ ０００亩，规模流转面积达２５ ０００亩。通过资料查询与实践调查，笔者发现郧西县土地流转市场现状的六点特征：
（１）土地流转规模小，多为小面积的流转。郧西县地处中部山区，土地流转总面积占比低于全国平均水平。从单户农民土地流转交易规模来看，限于郧西县人均耕地面积较少的情况，单户交易土地面积小，价钱低；从交易双方数量来看，多为较少几户农民向承包者交易，很少存在较多数量的农户一次与承包者交易。
（２）土地流转市场发展处于起步阶段，土地流转无秩序。目前，郧西县农村土地流转交易主要以农户自发组织，以口头协议为主，有很大的数量的交易主体不到相关部门进行登记备案，土地流转多为秩序较为混乱。土地流转市场发育缓慢，土地流转从业人员和中介数量少，网络上虽然有土地流转信息平台，但是很少有农户能够接触并利用这些资源。
（３）经营模式单一。郧西县土地流转的多用于种植经济作物，规模较小，多为家庭独立经营，虽然也有一部分的农户组成合作社，能够进行统一经营管理，但是数量少。
（４）农户农业收入不稳定。近年，国内农产品价格波动大，农户农业收入不稳定。郧西县土地流转经营中主要以经济作物为主。然而经济作物种类较多，以种植面积最广的黄姜为例，２００５年接近两块一斤的黄姜在不到半年的时间内跌到一角钱一斤，而在近年又涨到１．５元／斤的价格。
（５）土地流转价格没有合理定价标准。郧西县没有形成合理的土地流转价格体制，其土地流转的价格分为两类，一类是周边农户之间的流转，这一类的流转规模小价格低；另一类是以较高价出租给合作社或者以农业方面为主要经营对象的公司，多通过中介或政府机构进行组织，这类土地流转多发生在区位条件较好的地方。这种价格机制没有合理反映市场行情，对农民的土地流转积极性促进作用不大。
（６）土地流转期限短、弹性大。郧西县土地流转交易以短期为主，这种流转交易以短期为主的方式不利于该县土地集约化经营，土地流入者只能制定短期的经营计划，限制了长期发展。从影响郧西县土地流转的因素方面分析，农村集体土地承包经营权流转是农村经济发展水平、农村非农产业的发达程度、农村劳动力转移状况以及农民收入水平等多项因素共同作用的结果。
２粮食直补政策落实与土地流转对农民的影响
２．１有利影响
（１）输出经济兴起带来土地流转的必然性。（２０１２年）郧西县总人口５０．６６万人，其中，农业人口４３．５万人。２０１２年末郧西县从业人员２４．１万人，其中城镇从业人员３．６９万人，农村２０．４１万人。全年城镇新增就业人数１９７６人，外出务工人数达到１５．４６万人。劳务输出一方面促进了农村经济的快速发展，但另一方面由于大量的农村劳力特别是农村骨干劳力外出务工，不再依靠土地为生，因此，也造成大量农村土地闲置，为农村土地流转，特别是以“转包”为主要形式的流转提供了必要的条件和重要基础。
（２）比较效益的驱动促进了流转土地的集约性。郧西县地处山区，耕地破碎，农业机械化程度低，劳动成本大，土地产出收益小。然而由于气候，土壤，地形等自然因素的影响，郧西县境内耕地适合发展经济作物。郧西县部分被闲置的土地，通过流转的形式逐步向经营能力强的种田大户集中，这种土地有效的集中，使生产要素得到合理配置，形成集约性经营，土地产出效益达到较大值。
（３）人口自然流动，形成土地流转的必要性。随着郧西县农村经济结构的变化和农民价值观念的逐步转变，较大一部分农民不想再依赖祖祖辈辈的生养之地，不再以经营土地为唯一谋生手段。逐渐形成了生存条件差的向条件优越的地方集中，山上向山下集中，乡村向县城集中的态势。同时，有部分在外地创业多年已有成就的农民，举家外迁，形成较大容量人口自然流动潮。根据资料统计，全县流动总量达２ ０００多户，这一批流动人口不可能将土地带走，因此采取卖房搭地的办法，将土地以无偿转包的形式流转给买房户。还有部分农户，不愿放弃土地经营权，在土地经营权不变的前提下，每年只领取国家直补资金，将土地流转给本村的农户，不收任何费用。这种人口流动形成的土地流转是经济发展到一定阶段的必然产物，为土地流转提供了平台。
２．２不利影响
（１）农民生活与思想对于土地的依赖性。目前郧西县农村还没有像城市一样实现基本的社会保障，由于城乡剪刀差的存在，土地是大部分农民得以生活甚至生存必须依赖的物质资料，离开土地，其生产、生活甚至生存都可能受到严重影响。中国农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，对土地产生了深厚的感情。郧西县尽管部分农民的生存与生活并非完全依赖于土地上的产出，但是他们摆脱不了“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。有部分农户一人耕种多人土地，造成土地荒芜，但就是不愿将土地流转出去。
（２）流转收益的较小。郧西县交通较为落后封闭，虽然处于两省交界处，但其境内各乡镇间公路路况差，农产品从产出地到交通主干线（十漫高速）的运输时间长运费高。再者该县农产品与其同类产品竞争激烈，郧西县土地流转后产出的农产品在市场上只能维持着较低利润的行情。在这种土地收入较低的情况下，土地流转时其价格就不可能达到较高水平。笔者从调查中发现，郧西县的土地流转价格在１００元／亩~１０００元／亩之间，平均价格在４００元／亩左右。土地流转的低价格，又抑制了农户流出其土地的积极性。
（３）高投入的前期成本使得经营意愿者望而止步。众所周知，现代化农业的较高收入是建立在精细化管理和规模化投资的基础上。这也就意味着进行土地流转承包经营的自然门槛提高，在郧西县现时经济基础下，缺少资金和管理技术很难大规模进行土地流转操作。行业经营者多是来自于外地，其所对本地土地流转经营的促进也只是杯水车薪。
３粮食直补政策与土地流转的相关性分析
无论是粮食直补政策落实还是土地流转的现状都对农民的生活产生重大影响，甚至于两者交互共同构筑了一些更加复杂的情况和形势 。粮食直补政策落实与土地流转收入对农民的影响之间有着密切的相关性。主要表现在下述两个方面。
３．１粮食直补的“低”补助对农民生活方式产生重大影响
郧西县粮食直补资金发放标准低，农民中最高能领到的补贴只在１００元，而最低的只有１０元。而在郧西的物价标准里，一袋50 kg的水稻种子的价格早已超过一百元。同时，国家给予的粮食种植补贴，也没有能在农民朋友改善种植技术上给予有力支持。虽然郧西县的农民对于土地有着深厚的感情，甚至有的农民一辈子都在照料他的“一亩三分”之地。但是在市场经济高速发展的现在，郧西县的优势社会资源逐渐向城镇集中。广大的农民生活在偏僻的乡村里无法享受到良好的医疗服务，甚至无法完成对子女的九年义务制教育。国家现在的办学政策主张的是裁撤一批，合并一批，在项目组走访的一些乡村里，很多孩子每天都要十几里山路上学。穷则思变，许多农民朋友通过出门务工的生存方式，带着自己的一家老小去了大城市扎根，虽然能够享受到比以前更好的生活条件，可是生活状况并不值得乐观。祖宗基业不可废，举家搬迁后，面对老一辈人留下的良田祖宅慢慢荒废，大多数农民朋友还是心有不忍。市场经济快速发展的现代，我们国家强调自力更生，农民兄弟们也在用自己的努力为自己为祖国创下基业，可是让“农民兄弟万亩良田”的资产荒废实在不是成熟市场经济应该具有态度。党中央和国务院近年来更加的重视土地流转，其重要目的之一就是让更多的农民朋友获得土地财产性收入。粮食直补政策必须考虑到农民兄弟切身利益，必须要改变“鸡肋可弃”的现状。
３．２土地流转的低收益对农民生活的影响
郧西县的土地流转价格在１００元／亩—１ ０００元／亩之间，平均价格在４００元／亩左右。在调查中农民普遍拥有的土地数量只在10亩上下，如果排除高原山地中不可供于流转的土地，每户农民能够实现土地流转的面积不到5亩。这种较低的土地流转收入不及农民自己种植作物的收入高。笔者在调查中，许多农民朋友的土地都处于半荒废状态，情况好一点的也是“白发垂髫”者耕之。这种低廉的土地价格不能促使农民兄弟丢弃“祖宗之地不可弃”的落后思想观念，使得相当大一部分农民兄弟还在处于被土地“捆绑”的状态之中。在调查中，许多经营状况良好的土地承包户，每亩用来种植经济作物的收入也能达到2万元左右，其可以用来支付土地费用的资金空间具有相当大的弹性。创造条件让农民获得更多的财产性收入，这种财产收入不能是不对称的，财产的流通价格体系必须规范。“谷贱伤农”强调的不仅是农民的收入受到损害，还有保护农民种粮积极性的一方面。低廉的土地流转费用，影响的也不仅是农民的收入，更重要的是这个价格背后农民对于国家土地流转政策观念的转变。
４促进郧西县粮食直补政策落实和土地流转效率的建议
４．１促进郧西县粮食直补政策落实的建议
（１）完善粮食直补政策及配套措施 。提高粮食直补标准，建立健全粮食直补政策的配套政策。尤其是在转移支付上，贫困山区财政资金薄弱，郧西县作为全国贫困县，省级财政和市级财政需要加大支持力度，拨付的粮食直补资金需要适时酌情增长。建立公开透明的基层管理制度，明确权责，避免出现冒领、虚领的现象。同时也要建立健全考核机制，确保粮食直补的发放能够根据实际情况，避免财政资金的浪费。
（２）提高政策执行者素质，规制政策执行者权力。虽然提高基层粮食直补政策政府管理人员的素质不能一蹴而就但是也应该从近期和长期两方面进行考虑。从近期看，应该提高基层管理人员对粮食直补政策效果的认识，使其深刻领悟粮食直补政策的现实意义及内在价值，端正工作态度，增强其责任感；开展粮食直补政策的相关培训，增强基层粮食直补政策管理执行者的业务素质。从长期看，应该招聘高素质的行政人员，并持续进行思想教育与技能培训。具体来讲：一是开展政治思想教育，增强管理者为人民服务的思想，使其认清个人价值不仅仅是金钱价值还有社会价值；二是建立相关激励制度，给予基层工作人员较好的生活待遇，达到“仓禀实而知礼节”的效果；三是建立健全考核机制，严肃纪律，增大管理者违纪的机会成本。
（３）提高农民自身素质，大力发展农民组织。农民本身也是粮食直补政策效果的目标群体，他们对政策的理解和认识是影响政策执行的重要因素，必须要改变农民中普遍存在的知识水平不高，组织化程度低下的状况，促进农民对于政策了解。具体建议有：加强农民“科技是第一生产力”意识和市场意识 ，使懂得利用政策，借粮食直补的东风，努力学习科学技术，科学种田，提高自己收入，同时也能提高我国粮食的质量；也要学会把握市场供求信息，依据粮食直补政策鼓励优势粮食品种的导向，发展特色生产，增加收入。
４．２促进郧西县土地合理有序流转的建议
（１）建立健全农村社会保障机制，让农民无“卖地”的后顾之忧。郧西县政府应在中央政策的指导下，加快农村社保机制的全面布局，应当包括养老保障机制、医疗保障机制、社会救助机制，确保制度以及其执行的公平正义。甚至应该加快移民扶贫的步伐，让更多的农民加入到改革果实的收获者队伍之中。只有解决农民兄弟的后顾之忧，确保农民分享改革成果，才能改变其落后的土地思想观念，促进土地流转，才能为发展现代化农业打下坚实基础。
（２）普及土地流转的相关法律政策，积极宣传合理流转土地的好处。郧西地处偏远山区农民文化素质不高，对于国家法律和政策理解存在偏见。同时在发生土地流转民事纠纷时，需要农民自己懂得法律，相信法律的公平正义才能不伤害农民流转土地的积极性。郧西县应当展开相关政策法律宣讲活动，基层工作人员也应当积极与农民沟通交流，普及相关常识。更应该建立典型，以现实的例子打开农民的思想，引导农民利用国家的优惠政策，帮助农民学习他人的成功经验。
（３）建立土地流转价格体系，保证农民的收入。当前，就郧西县各乡镇的经济发展状况来看，制定并实施统一标准的土地流转价格机制可行性低。最主要的因素是当前各个乡镇的耕地情况不同，经济发展状况也不同，制定全县统一的价格机制工程量大波、面广。但是完全可以考虑因地制宜，根据当地的情况，制定适宜的价格作为农民流转土地的价格的参考，同时严格管理加强监督，逐步规范土地流转价格。只有保障农民合法权利，促进农民收益增长才能让广大农民真正拥护土地流转政策。２０１４年中央一号文件提出逐步建立我国农产品价格体系，相对合理稳定的农产品价格，会稳定农业收入，保障农民收入，土地流入主体的经营收入也有了保障，也会促进土地流转地开展
（４）培育成熟的土地流转市场。只有成熟的土地流转市场，才能有效为土地流转需求者和供求者牵线搭桥。所以要鼓励中介机构的发展，鼓励网络平台的建立，减少信息不畅通的不合理因素。对于郧西县土地流转市场的现状，建议从土地流转市场的政策法规建设、扶持中介机构和鼓励相关金融机构发展这三个方面入手：第一，郧西县政府要时刻关注国家相关法律法规制定的最新动态，并根据我国土地流转的状况制定政策，建立一个良好的外部环境，使得土地流转有理有序；第二，寻找土地流转中介机构进驻郧西市场，并鼓励其进行土地流转产品创新；第三，鼓励金融机构介入土地流转，不光需要政策性银行对于经营者的支持，更多的需要商业银行参与其中，为土地流入者提供前期流转和后期经营两方面的资金支持。同时也要引进金融评价机制，为土地使用权出售者提供土地价值评估等专业咨询。
（５）加强基层农技指导培训，提高经营者经营能力。从两方面入手，一是微观的农业技术指导培训。在相对落后的山区，农民经营者文化程度低，对于一些容易上手但却效用大的农业技术，政府完全应当承担培训的义务，尤其是在于良品种子推荐、农时指导、防灾害指导等技术上，政府应当推进常态化服务机制；二是宏观的经营方向指导。政府相关部门应当为经营者提供必要的相关信息，例如市场行情、地域优势、国家政策。
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（责任编辑 梁工）
