申萌萌 韩承鹏
摘要：近年来，纵观因公共危机事件中被问责官员，在赋闲一段时间后，悄然离奇复出。问责官员复出中信息不公开不透明，既未吸纳民意，又缺乏复出任职前的任用公示，引发公众强烈质疑。这与我国信息公开的法律制度不健全，传统吏治文化的消极影响，官员问责制尚不健全等因素密不可分。因此，应该通过建立健全政府信息公开的法律制度体系，革新传统消极吏治文化，健全问责官员复出制度等途径，完善问责官员复出过程中的信息公开。使其复出置于法律和民意的双重监督之下，从而构建一个回应性强、对公众负责的政府。
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关键词 ：被问责官员；复出；信息公开
自2003年非典时期我国内地首开问责之风后，作为责任政府产物的问责制逐渐进入公众视野。行政问责制从非常时期的非常之举开始，逐步走向制度化、规范化的道路。近年来，因问责而落马官员纷纷复出。复出过程不公开不透明，问责后到复出前这段时间缺乏后续跟踪评估，对于他们的悔过表现、工作实绩、复出原因等情况，公众一无所知。等大家发现的时候，他们已在新岗位任职。问责官员复出中的信息并未涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，理应予以公开。否则这种神秘复出，民众根本不知情，又何谈对政府行政行为的监督？引发公众对问责制和政府的信任危机。
一、被问责官员复出中信息公开存在的问题
1.信息公开主体单一
作为公共权力执掌者的政府，手中持有大量信息。信息公开，是制约政府权力，保障公民知情权、监督权的有效举措。在被问责官员复出中，由于信息公开的主体是政府及其相关部门，所以在信息公开的范围、内容、程序等方面政府占据主导地位，享有很大的自由裁量权，公众处于被动的接收者。受传统官僚思想影响，政府及其相关部门不但没有认识到信息公开的服务性理念，甚至不愿放弃依靠信息垄断而获得的特权。因此，政府部门无论在信息公开的量上还是质上，难以满足公众的知情诉求，加剧了政府和公众信息获取上的严重不对称性，致使公众对问责官员悄然复出疑惑重重。
2.信息不公开、不透明
与公开、高调、严厉问责相应的背后，却是被问责官员复出的神秘、低调、从宽。公众获知他们复出消息并非通过有任命权限机关的任用公示，更多是通过网络媒体等非规范形式。对于被问责官员复出原因、复出程序、新任职务推荐人、复出任命决定如何做出等相关信息，公众不得知，仅看到复出结果。难免会让公众产生质疑和反感，在突发公共危机事件中，对责任官员实施问责似乎是为了平息众怒的权宜之计，是伪问责。
3.信息公开缺乏回应性
随着网络信息技术、民主政治的发展，信息获取的便捷、高效，公民民主、权利意识不断觉醒，要求参政议政的呼声日益高涨。公众对于问责制，尤其是被问责官员复出这一环节给予高度关注。而政府未能有效回应公众的知情诉求，官员从问责后到复出前缺乏后续跟踪评估，问责官员复出既没有吸纳民意，甚至连复出任职前的公示程序也没有。面对公众的质疑，有些部门不予理睬，有的部门迫于舆论压力，虽然有回应，但不足以服众。2010年，因“6·21”矿难事故停职的河南省平顶山市市委原副书记、原市长李恩东，在事发4个多月后出任河南省水利厅副厅长，国家煤矿安监局局长赵铁锤只是以“正常的人事调动”“符合问责流程”“按国家规矩办事”来解释。
二、原因分析
1.信息公开的法律制度不健全
我国现有法律尚未明确规定知情权是公民的基本权利，由于缺乏法律上的依据，必然带来司法保障上的空白。如果政府部门对被问责官员复出过程的信息不公开，或是选择性地公开，公民无法通过行政复议或行政诉讼的方式获得司法救济。2008年5月1日颁布实施的《政府信息公开条例》，是迄今为止调整规范我国政府信息公开位阶最高的法律文件。但该《条例》只是国务院制定颁发的行政法规，立法层级较低。其中关于政府信息公开的规定与《档案法》《保密法》等法律之间存在不协调之处，信息公开与保密边界较模糊，在法律适用中可能引发冲突。同时，有关规定过于笼统，缺乏操作性。如条例规定“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”“需要社会公众广泛知晓或参与”的信息，行政机关应当主动公开。
但是该条例尚未规定由谁来对这些信息进行界定，如果界定主体是政府行政机关，岂不是政府在信息公开方面拥有话语垄断权。此外，与《条例》相关配套法律制度的缺失，如《隐私权法》《新闻法》等，导致行政机关在信息公开与保护隐私之间常缺乏权威的甄别标准。
2.传统吏治文化的消极影响
传统吏治文化具有追求等级、封闭神秘、排他性等特征。受两千多年封建腐朽文化的影响，导致政府部门及其工作人员民主法制观念淡薄，“权力本位”思想根深蒂固。“民可使由之，不可使知之”的封建特权依旧存在，政府部门长期以来奉行“暗箱操作”的行为模式，认为信息不公开是常态，信息公开是例外。在这种治理模式下，政府缺乏信息公开的责任意识，致使行政权力充满神秘性、强制性、单向性，公众被排斥在权力之外。信息保密对掩盖自身用人失察、决策失误以及保留特权有着极大的激励效果。因此，政府部门及其相关人员会对被问责官员复出过程中的信息公开进行本能与非本能的抵制和阻碍。
3.信息公开缺乏内在驱动力
首先，在现代社会中，政府作为信息资源的最大持有者，手中掌握海量信息，依靠对信息的垄断获得某种特权。一些官员被问责后，认为决定其能否复出、复出职位等关键性因素是上级部门甚至是上级的某个领导，并非公众，势必加剧问责官员复出的唯上心理和行为。因此，只需保证上级领导对其复出消息的知情即可，至于民众对其复出的知情权、监督权无需太过重视。其次，问责官员悄然复出，折射出政府部门人事任用上的官官相护、用人专制、违法违规等腐败行为。相关部门出于对信息公开后舆论压力的畏惧，为避免不必要的麻烦，因而对被问责官员复出中的信息公开采取漠视态度。再次，被问责官员复出过程中信息公开，不仅涉及许多被问责官员，还牵涉到其复出推荐人等未被问责官员的切身利益。在某种程度上，信息公开会触及部分官员的既得利益，甚至是对现有权力格局的重新配置。因此，政府相关部门缺乏足够的内在动力将其予以公开。
4.官员问责制尚不健全
行政问责制度的目的在于，通过恰当的制度安排和权力架构，强化行政监督，规范公共权力的正常运作，督促官员正确履行职责，使得政府的公共责任得以实现，公共利益得到合理保护。尽管行政问责制设计初衷是好的，但在实际操作中，由于政府自身存在职责不清，受传统吏治文化中“丢车保帅”等思想的影响，当发生重大责任事故后，迫于舆论压力，问责不可避免时，对一些责任官员象征性地进行问责，有些被问责官员可能是替罪羔羊。
时过境迁，上级领导为了对其实施补偿，往往另有安排，势必为日后复出埋下伏笔。同时，作为行政问责制重要组成部分的被问责官员复出机制本身也是问题重重。目前可以用来规范被问责官员复出的法律法规主要有《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。虽然这些法律法规对被问责官员复出的时限、条件、程序等方面有所提及，但具体到被问责官员复出中信息公开问题则语焉不详。
三、完善被问责官员复出中信息公开的路径探析
1.建立健全政府信息公开的法律制度体系
在信息公开方面，西方发达国家的普遍做法就是将政府信息公开通过法律加以制度化，确保公众有权审阅政府的行为和活动，达到监督制约政府权力，防止权力异化而滋生的寻租腐败，在保障公民知情的基础上使其更多的参与政府公共决策。其中美国有《信息自由法》《阳光下的政府法》《电子信息自由法》，英国有《信息公开法》，韩国有《公共机关信息公开法》等，这些法律法规对政府信息公开起着重要的规范和保障作用。因此，首先我们应借鉴发达国家的经验，紧抓条例施行的良好契机，尽快制定出台《信息公开法》，明确规定政府权力和违法责任。其次，将公民知情权纳入宪法，完善信息公开的救济制度。在政府机关内部成立中立的、专门的信息委员会，受理行政复议，切实杜绝部门狭隘利益对行政复议公正性的不利影响。在司法救济中，根据信息公开诉讼的特点，明确界定原告资格，举证责任和审理方式，提高司法救济的便捷性和可行性。再次，对《档案法》《保密法》等法律规范进行修订，使之与政府信息公开的精神相协调一致。同时还要逐步制定与政府信息公开相配套的法律法规，如《隐私权法》《新闻法》等，形成一个协调统一的政府信息公开法律体系。
2.革新传统消极的吏治文化
阻碍政府信息公开的最大瓶颈并非具体制度，而是潜在地支配着行政运行，不断产生着权力本位观念的行政传统和封闭型的行政文化意识。因此，完善政府信息公开制度，必须彻底转变政府执政理念，实现政府由传统的管制型治理模式向服务型治理模式转变。首先，加强各级政府行政伦理和官风建设。构建责任政府、法治政府，要求行政人员必须树立“有权必有责，用权受监督”“以民为本，依法行政”的执政理念，内化官员的道德情操，破除“官本位”思想。政府部门必须认识到信息公开并非是对民众的恩赐，而是政府应尽的义务，是转变政府职能，提升政府公信力的有效举措。政府部门应当建立“被问责官员信息档案制”，将官员从问责到复出整个过程的信息进行立档并专栏进行公示，保障公众知情的基础上，使其更多的参与、监督被问责官员复出。这不仅是对民意的尊重，更彰显了责任政府的姿态。其次，树立正确的选人用人观。进一步深化干部人事制度改革，健全干部考核体系和评价机制，客观公正、科学准确地识别、任用和提拔干部，严格问责官员复出条件，复出过程公开透明，接受公众监督，防止其违规带病复出。努力构建一种“能上能下，可进可出”的人事流动机制。
3.建立健全政府信息公开监督激励机制
信息公开对政府而言是一场自上而下的行政主导型改革。这项制度在实施过程中，仅依靠政府自身推动和约束，难以奏效，还需要强有力的外部监督，两者合力将政府信息公开不断推向深入。行政系统内部监督主要侧重明晰职责，落实岗位责任，督促行政工作人员及时公开相关事项，推行岗位目标末位淘汰制，形成一个事前、事后监督的内部监督体系。对那些信息公开效果不明显、公众不满意的，按有关规定实行末位淘汰。外部监督而言，一方面，要加强新闻媒体和公众监督。另一方面，参照美国国会在政府信息公开中扮演的角色，充分发挥我国人大对政府信息公开的监督。美国《信息公开法》规定，每个联邦行政机关（包括司法部）和司法部长每年都必须向国会提交关于《信息公开法》执行情况的报告，国会据此对各行政机关执行《信息公开法》的情况进行监督, 并制止不负责任的不公开行为。报告的内容包括向该机关提出信息公开申请的次数，拒绝公开的次数，每次拒绝的理由，做出拒绝公开信息决定者的姓名等。[2]同时，完善信息公开的责任追究制。在信息公开内在动力不足的情况下，需要一种外在压力作为补充。政府有关部门如果违反信息公开的相关规定，隐瞒甚至拒绝本应公开的信息，应严格追究有关部门或责任人的责任。使得政府隐瞒信息要比及时公开信息付出更大的代价，在这种情况下，两害相权，政府部门倾向于选择公开。
4.健全被问责官员复出制度
被问责官员之所以无序复出，关键在于制度的缺失。要想从源头上解决问责官员违规复出，当务之急就是由全国人民代表大会或其常务委员会制定出台一部《问责复出法》，确保该法律的权威性和公正性。明确规定被问责官员复出的条件、时限、程序等，提高法律文本的可操作性。明确规定被问责官员复出过程的信息公开机制，形成信息公开系统，即包含信息搜集网络、信息定期发布、信息反馈及评价机制等公开系统，将保障公民知情权的价值理念贯穿政府信息公开的整个过程。同时还要研制科学合理的考核评议指标，成立专门的考评机构，对政府信息公开从过程到结果两方面进行考评，考评结果纳入干部管理、绩效考核等范畴，将其与官员职位晋升、工资福利、培训等相关联。从制度层面促使政府形成信息公开的内在驱动力。
被问责官员复出中的信息公开是一个系统工程，政府部门不仅要进行行政体制改革，还要转变执政理念。通过及时、客观、权威的信息公开，使被问责官员复出过程置于法律和民意的双重监督之下。对于构建责任政府、法治政府，提升政府公信力具有重要意义。
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