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第1篇：特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障
余俊(安徽师范大学法学院/教育科学学院，安徽芜湖241002)
摘要：家庭教育影响孩子一生，家长应该肩负起加强孩子思想道德、人身安全、心理健康、行为习惯等教育任务的主体责任。可是，对于一些留守、流动、孤残等特殊困境儿童，家庭教育的实施还存在很大困难。为了保障特殊困境家庭的未成年人健康成长，重庆等一些地方通过地方立法，界定了政府、学校和社会为特殊困境未成年人提供家庭教育指导服务的法律责任，产生了良好的社会效果，但也存在一些保障范围不足的问题。为此，地方立法应该建立一种家庭尽责、政府推进、学校指导和社会参与的家庭教育关爱机制，让更多的特殊困境未成年人能够享有科学优质的家庭教育指导服务。
关键词：特殊困境未成年人；家庭教育；地方立法；主体责任；关爱机制
近年来，社会上出现一些未成年人因缺乏家庭管教而犯罪，以及一系列留守、流动和事实无人抚养儿童等特殊困境未成年人遭遇性侵、校园欺凌、拐卖、杀害等社会问题，这引发人们对特殊困境未成年人家庭教育的思考。重庆、江苏等地已出台家庭教育地方法规，对特殊困境未成年人提供家庭教育指导服务，安徽等地也正在起草家庭教育地方性法规。如何看待各地家庭教育的地方立法情况，还需要从法学和教育学等理论角度进行认真思考。
一、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障问题
家庭教育是健全未成年人人格修养的起点，影响着孩子的一生。一般认为，家庭教育有广义和狭义之分。广义的家庭教育是指家庭成员之间相互实施的一种教育和影响；而狭义的家庭教育则是指父母或者其他监护人对未成年人进行的教育[1]。重视家庭教育是中华文化的优秀传统，但引起国家立法重视并成立专门机构负责此项工作则是改革开放以后。1981年，中共中央书记处19号文件规定，由妇联牵头做好抚育、培养和教育儿童与少年的工作，帮助家长加强和改进对子女的教育。1991年，《未成年人保护法》第二章“家庭保护”规定了父母或者其他监护人对未成年人进行教育的义务与职责。“家庭教育”概念作为一个法律术语，则是在1995年制定的《教育法》第49条中正式确定的。从立法内容来看，我国家庭教育是从狭义上来定义家庭教育概念的，从而将家庭教育与学校教育、社会教育并列，并将学校对家庭教育进行指导纳入教育法调整的范围。
然而，随着我国经济和社会快速发展，家庭教育出现了与经济、社会发展不协调的一些新问题。如，孙子因沉溺网络而拿刀怒怼爷爷[2]；一些贫困家庭的孩子因失“教”而走向流浪；更有一些农村留守儿童、事实无人抚养儿童遭遇性侵、欺凌等问题[3]。国家教育体系是由家庭教育、学校教育、社会教育构成的，正因为家庭教育在孩子的成长中发挥着不可替代的作用，现阶段特殊困境家庭教育暴露出来的问题亟需引起有关部门的高度重视。2016年，民政部在全国共摸底排查出农村留守儿童902万人，其中江西、四川、贵州、安徽、河南、湖南和湖北等省的农村留守儿童数量都在70万以上[4]。2018年8月底，摸底排查出农村留守儿童仍然还有697万人[5]。
为调研安徽省家庭教育实施的情况，2019年安徽省妇联委托安徽师范大学教育科学学院《安徽省家庭教育促进条例》起草小组在全省调查了家庭教育实施的相关情况。此次调研最终调查了55758名父母，其中与未成年孩子在一起生活的有44793人，占80.33%；经常在一起生活的有3056人，占5.48%；偶尔在一起生活的有5501人，占9.87%；不在一起生活的有2408人，占4.32%。此次调查了2951名儿童的家庭结构，其中留守儿童821名，占27.78%。在留守儿童的户口分布中，农业户口占79.06%，非农业户口占20.94%。调研不与父母一起居住的原因，包括因为父母都外出打工而不与父母一起居住的有430人，占2.38%；因为父母均无监护能力的有7人，占0.85%；因为没有父母的有4人，占0.49%；因为上学的有49人，占5.97%；因为其他原因的有331人，占40.32%。
特殊困境未成年人家庭教育的严重缺失导致未成年人在学习、生活、性格、道德行为，以及人身安全等方面容易出现问题，严重者甚至发展到犯罪或被伤害的地步，这就需要国家和地方立法保障家庭教育的顺利实施。在国家立法层面，我国没有单行的家庭教育法，涉及家庭教育的法律主要有《教育法》《未成年人保护法》等。在全国人大“十二五”期间，全国人大常委会制定了“六修五立”的教育立法计划，包括制定单行的《家庭教育法》[6]。2016年，妇联、教育部等九部门颁布的《关于指导和推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》将“加快家庭教育事业的法制化”作为总体目标，提出在全国层面形成立法草案，鼓励有条件的地方出台地方性法规[7]。2018年8月，家庭教育立法也正式纳入十三届全国人大常委会五年立法规划第三类立法项目[8]。2019年，在全国人民代表大会上，“家庭教育”再一次成为立法热词[9]。在家庭教育法制化具体建设方面，其中，有针对性地开展对孤儿、农村留守儿童等特殊困境未成年人的家庭教育指导是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一。
在国家法律缺位的情况下，为了解决特殊困境家庭在保障小孩健康成长中的实际困难，对特殊困境家庭的未成年人进行有针对性的家庭教育指导，地方需要创制性地进行家庭教育立法，先行制定家庭教育的地方性法规。2016年5月，重庆市通过了我国大陆第一部家庭教育地方性法规《重庆市家庭教育促进条例》[10]。此后，贵州、山西、江西、江苏等省份相继出台了家庭教育相关条例。
通过对已颁布和征求意见的地方家庭教育立法的文本进行分析，我们可以发现，各地立足于本地实际，在制度层面加强政府及相关部门对家庭教育的宏观指导和管理，以法规形式明确了政府、家长、学校等相关主体的责任和义务，基本涵盖了家庭实施、政府服务、学校指导、社会参与、法律责任等，具有一定的创新性和可操作性。如，针对留守儿童的教育，《重庆市家庭教育促进条例》第十三条①、《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第十二条②、《江西省家庭教育促进条例》第十五条③、《山西省家庭教育促进条例》第十一条④、《江苏省家庭教育促进条例》第十三条⑤都有规定。这些地方性法规都强调父母应当与未成年子女共同生活，依法履行监护教育职责；若父母未与未成年子女共同生活的，应当委托有监护能力的其他成年人或者机构教育未成年子女，通过各种方式与未成年子女及其他监护人和学校联系交流，了解掌握未成年子女的生活、学习和心理状况，定期与未成年子女团聚等。
各地在对特殊困境未成年人家庭教育立法时也颇具地方特色。例如，《重庆市家庭教育促进条例》第三十四条提出，政府优先提供家庭教育救助和指导服务的对象是“孤残、留守、流动、遗弃、流浪、单亲”的儿童；或者是“父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭和贫困地区、少数民族地区家庭”⑥。《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第三十三条规定，“各级人民政府应当建立特殊困境未成年人关爱救助机制”。这是第一次用地方性法规明确了特殊困境未成年人的概念，但没有明晰地列出特殊困境未成年人的类型⑦。《山西省家庭教育促进条例》第十六条规定，应当提供家庭教育指导服务的对象是“留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童的家庭”。这里列明的是特殊困境儿童的类别，而不是特殊困境家庭类别⑧。《江西省家庭教育促进条例》第二十七条规定，各级人民政府应当优先向孤残、遗弃、流浪、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭，重点向父母未与未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的帮助和指导。但其没有提及特殊困境家庭概念，留守儿童是否属于特困家庭也就不明确⑨。《江苏省家庭教育促进条例》第二十条第一款规定，对“流浪乞讨或者离家出走的未成年人”在家庭教育方面有针对性地提供必要帮助；第二款规定的是留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童优先给予家庭教育指导服务，将流浪儿童单列在特殊困境儿童之外⑩。
地方虽然进行了家庭教育地方立法的探索，取得了一些成效，但对特殊困境未成年人家庭教育的范围界定还存在分歧。如，有的地方农村留守儿童家庭经济情况并不差，只是由于父母长期外出打工，无暇顾及对子女的思想道德与文化知识的教育，就没有将留守儿童纳入特殊困境家庭；有的地方将孩子教育处于流动状态的农民工家庭，也纳入特殊困境家庭；有的地方不分城市乡村，城里家庭的留守儿童也定为特殊困境家庭。所以，各地地方立法对特殊困境家庭的界定存在分歧。还有一些地方家庭教育立法较早，没有体现中央新出台的有关家庭教育立法的精神，对特殊困境家庭保护范围不充分。如，民政部联合教育部、全国妇联等十二个单位于2019年6月18日制定的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》指出，事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。对于事实无人抚养儿童的家庭教育，重庆、江西等地方立法所提及的特困家庭范围没有全部涵盖width=15，height=15，dpi=110。
二、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法难点
纵观各地家庭教育工作实践，推进解决特殊困境家庭教育问题离不开立法保障。考虑城乡及各地方不同家庭的个体差异性，如何通过立法促进事实无人抚养儿童、留守儿童、流动儿童等特殊群体享受优质公平的家庭教育资源成为地方立法的难点。
1.特殊困境家庭承担直接责任的难点
在家庭教育中，家庭应该承担什么责任，以及父母亲与其他监护人的责任如何区分，这是对特殊困境未成年人家庭教育立法的难点之一。从已制定的地方家庭教育立法来看，规定并不一致。如，《重庆市家庭教育促进条例》第五条规定，“父母或者其他监护人是家庭教育的直接责任主体”width=15，height=15，dpi=110；《贵州省未成年人家庭教育促进条例》规定父母是直接责任人，父母死亡或者无监护能力的，其他监护人是直接责任人width=15，height=15，dpi=110；《江苏省家庭教育促进条例》第九条规定，“父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人”width=15，height=15，dpi=110。
主体责任和直接责任并不相同。主体责任是相对于共同责任而言，含有“自己的”责任含义，但与其他主体的责任承担没有顺序之分；直接责任则是就责任追究的顺序而言，与间接连带责任相对。从上位法的依据看，《宪法》第四十九条规定了“父母有抚养教育未成年子女的义务”，只是将父母对未成年人的教育作为《宪法》上的义务对待。《中华人民共和国民法总则》(2017)第二十六条、第二十七条规定，父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务，是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由祖父母(外祖父母)、兄(姐)等按顺序担任监护人。这也只是说明了父母是未成年子女家庭教育的责任主体，而对其他监护人是否具有直接教育责任并没有明确规定。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》在家庭教育第十条规定了未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的法制教育负有直接责任，但父母或者其他监护人在预防未成年人犯罪家庭教育方面是直接责任主体，并不意味着其他内容的家庭教育也由其他监护人承担直接责任。如，根据《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定，对严重不良行为的未成年人的矫正教育，家长只能是协助作用。而且，非父母的其他监护人承担家庭教育的直接责任并没有上位法律依据。贵州省就只规定父母是家庭教育的直接责任人，没有规定其他监护人的直接责任。当然，地方立法规定父母是未成年人成长的直接责任人，有利于呼吁父母角色的回归，强化父母履行法定监护教育责任的意识，可是将其他监护人列为直接责任人则缺乏上位法依据。而且，特殊困境家庭一般指父母死亡或者无监护能力的；贫困家庭的父母确因外出务工或者其他原因无法与未成年子女共同生活等。对于这样的家庭，地方立法规定父母或其他监护人承担直接责任存在不可实施性。
2.政府为特殊困境家庭购买家庭教育指导服务的困境
在家庭教育中，政府应发挥主导作用还是仅仅是替补作用，也存在争议。根据我国《宪法》第四十六条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这说明，特殊困境未成年人的受教育权是《宪法》赋予的一种积极权利[11]。《宪法》第四十九条还规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”这意味着家庭不仅作为一个整体其生存和幸福需要国家保护，母亲和儿童的权益更要特别保障。对于特殊困境家庭的家庭教育，需要政府帮扶。
我国《未成年人保护法》第七条规定，中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作，相关经费纳入本级政府预算。可具体到购买家庭教育指导服务的职责分工上，将资助资金纳入县级以上政府财政预算和公共服务体系的上位法依据还没有建立。对于孩子处于义务教育阶段的特困家庭，我国《教育法》《义务教育法》只是明确规定了重点扶持边远贫困地区、保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育的制度。那么，对于特困家庭未成年人家庭教育指导的经费来源，各级政府如何纳入公共服务体系和给予财政保障缺乏明确的法律规定。
各地家庭教育地方性法规虽然大多规定将家庭教育纳入公共服务体系，强调了政府在家庭教育中的主导作用，但没有规定政府在不能为特困家庭提供家庭教育指导服务资助资金的法律责任。毕竟，作为一种行政给付行为，又无上位法的依据，地方立法可以回避。如，《江苏省家庭教育促进条例(草案)》第五条规定：“促进家庭教育健康发展是家庭、政府、学校和社会的共同责任。国家机关、人民团体、企业事业单位、社会组织、村(居)民委员会应当为家庭教育提供支持。”可是，在法规正式颁布时却删掉了该条款。《浙江省家庭教育促进条例(草案)》第三条虽然也规定促进家庭教育健康发展是政府、学校和社会的共同责任，但在正式颁布时也删掉了。这说明地方立法明确规定政府在家庭教育中承担共同责任有难度，毕竟政府保证特困家庭未成年人享有家庭教育指导这种积极权利的责任界限难以界定。而且在政府主导的家庭教育职责分工方面，如何处理教育行政部门、妇联等单位在家庭教育中的职责也有难处。
3.学校为特殊困境家庭进行家庭教育指导的难处
家庭教育需要学校指导，但学校指导不是家教。目前，我国虽然也有《关于进一步加强家长学校工作的指导意见》《中国儿童发展纲要》《全国家庭教育指导大纲(修订)》等文件对家庭教育工作做出了安排，但这些政策性文件没有强制性，没有明确执行主体的落实机制，对于一些特殊困境家庭的家庭教育指导服务不够。在地方立法中，家长们有一个理解误区，认为所谓的家庭教育指导就是家教或是学校推卸义务教育责任。2019年新颁布的《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》虽然要求将重视家庭教育、加快家庭教育立法纳入全面提高义务教育质量的举措，但并没有明确规定学校的家庭教育属于义务教育的范围。那么，学校对于特殊困境家庭的未成年人家庭教育指导是否属于义务教育的范围，还有待立法确定。
中国现在家庭教育存在的危险之一是家庭教育学校化、模式化、形式化，将家长作业转化为家庭作业。因此，地方立法需要明确，学校家庭教育指导是学校对家长进行家庭教育理念、方法等的科学指导，而不是对学生进行知识补习。可是，地方立法如何界定家长和学校在家庭教育中的功能，避免学校将家庭教育指导这种公益行为异化为给家长布置家庭作业，有针对性地解决未成年人，尤其是特殊困境家庭的未成年人成长的家庭教育指导问题，还存在难处。特殊困境家庭教育指导的服务对象主要是对农村贫困留守儿童、进城打工贫困家庭流动儿童、事实无人抚养未成年人、残疾等未成年人的家庭教育关爱问题。如果学校过多地将知识教育转移到家庭教育，这必然会带来特殊困境家庭的小孩无人管，家境优越的家庭追着老师搞补习培训的怪现象，造成新的教育不公平。在义务教育阶段，优质公平教育资源的均衡配置需要一定的物质财力保障。如何让学生不受父母的社会地位的影响，能够接受适合自身发展的教育，以及如何推动缺乏家庭教育关爱的困境家庭学生树立正确的价值观，是学校在家庭教育指导中面临的巨大挑战。客观而言，在现在高考制度背景下，一些家庭条件好的学生家长寒暑假追着老师搞家教，特困家庭父母对未成年人的家庭教育却无暇顾及，而学校围绕学生成绩而不是家庭教育指导配置教育资源，也就会得到广泛认可，这就造成家长学校处于无资金、无师资的情况。如何通过地方立法保障特殊困境家庭科学有效地得到家长学校的家庭教育指导，地方立法解决起来也较困难。
4.社会参与的难处
从教育学的规律上讲，家庭教育、学校教育与社会教育是相互衔接而互补的，未成年人在家庭、学校和社会学习的内容不同。家庭教育应注重孩子习惯养成和品行教育，学校教育重视的是知识传授，而社会教育则是通过社区、单位等提供阅览室、儿童活动中心等公共设施而开展的。可是从立法角度而言，社会组织参与家庭教育的法理依据又是什么？毕竟社区和父母工作单位等组织与未成年人没有直接的法律关系。
在我国，《宪法》第四十五条明确规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，对于特殊学校的困境家庭的家庭教育指导需要社会参与。可是，对于其他特殊困境家庭，社会组织是否应该，以及如何参与家庭教育？如农村留守的主要是老人和小孩，传统村落的捉迷藏等集体玩伴生活基本消失，农村社区提供不了儿童家庭教育的设施；在城市社区，邻里之间来往较少，亲子教育活动开展也不多。而且，需要社会参与家庭教育的主体成分更为复杂，包括学前教育、义务教育和高中、职中等各年龄阶段的未成年人，涉及社区、医院、媒体等各类组织，地方立法进行明确规定还存在难度。
全国妇联、教育部等九部门联合发布的《全国家庭教育指导大纲(修订)》适用于各级各类家庭教育指导机构、相关职能部门、社会团体、宣传媒体和家庭教育指导者，包括对新婚夫妇、孕妇、18岁以下未成年人的家长开展的家庭教育指导服务行为，从而将家庭教育覆盖到学校教育之外的社会教育领域。可是，社会参与公共服务体系的构建，其激励机制是什么？经费来源如何保障？在社区家长学校中，多由妇联负责特困家庭未成年人的家庭教育指导服务工作，可妇联属于群团组织，实际上并无行政权力，难以调动优质家庭教育资源。因此，如何在新形势下激励社会组织参与家庭教育存在很大难处。
5.倡导性立法中法律责任的强制性问题
家庭教育是重在引导促进还是强化法律责任，对于怠于履行监护教育职责的家长，是否可以撤销其监护权或责令其接受家庭教育指导也存在争议。虽然《民法总则》第三十六条规定了监护人怠于履行监护的法律责任，可监护毕竟不同于教育，家长不履行监护教育职责是否可以被撤销监护资格也存在争议。有人认为，撤销监护资格是因为监护人不履行职责给被监护人带来利益损害，家庭教育不属于监护范围，不履行家庭教育职责也不一定给未成年人带来直接的利益损失，因此地方家庭教育立法不能依据《民法总则》中的监护条款设置法律责任，更不能设置责令家长必须接受家庭教育指导。
反对的人则认为，监护应该包括监护教育责任在内。例如，《预防未成年人犯罪法》规定，公安机关对有不良行为或者严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教，这也应该包含责令家长接受家庭教育指导，所以家庭教育立法可以督促不履行监护教育职责的家长履行法律义务。而且，根据《未成年人保护法》，未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权，这说明承担家庭教育法律责任的主体不仅是家庭和家长，国家、社会、学校也要承担共同责任。当然，考虑我国特殊困境家庭教育的特点，家庭教育立法重点应该在于促进而不是惩罚。因此，地方立法虽然应该规定父母或者其他监护人在不履行家庭教育时的法律责任，但对于特殊困境家庭不履行家庭教育职责是否追责，或父母教育是否一定优位于隔代监护或者近亲监护的教育，国家如何帮扶特殊困境家庭的家庭教育等问题，还需要深入研究。
三、维护特殊困境未成年人家庭教育权益的地方立法构想
由此可见，特殊困境未成年人家庭教育问题是地方立法需要解决的关键问题。地方立法应该将特殊困境未成年人纳入家庭教育资助范围，从家庭尽责、政府推进、学校指导和社会参与等方面落实家庭教育优先资助政策体系和教育帮扶体系，为制定全国性的家庭教育法律法规积累立法经验。笔者认为，家庭教育地方立法应该规定如下几种制度：
1.明确规定家庭主体责任原则的制度
家庭主体责任原则意味着家长是家庭教育的实施主体，具有监护教育未成年人的权利能力和责任能力。与直接责任原则不同，家庭主体责任原则并不排斥政府的共同责任。在家长无监护教育未成年人的权利能力和责任能力时，国家应该保障特殊困境家庭的未成年人也能享有家庭关爱受教育权。
现在，各国宪法和一些世界人权公约规定了保障未成年人受教育权、儿童利益最大化原则等条款，家庭教育作为“私法”的观念更是受到冲击。因此，家庭教育法作为现代教育法律体系的重要组成部分，应当充分发挥其应有的规范父母行为的作用。依据《教育法》《未成年人保护法》等国家层面的法律法规，全国妇联、教育部等九部门发布的《全国家庭教育指导大纲(修订)》，对家庭教育指导原则进行了完善，明确提出了“家长主体原则”“尊重和保护儿童权利是家庭教育的基础”等内容，这为家庭教育立法提供了参照依据。2019年6月23日，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》更是提出了加快家庭教育立法建议，强化了监护人的家庭教育主体责任。因此，地方立法可以明确规定家长担当家庭教育的主体责任原则。
在安徽省司法厅公布的《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》中，规定了家长承担家庭教育的主体责任。未成年人的父母双方或一方有监护教育能力的，就应该依法承担主体责任和直接责任。但是对于特殊困境家庭而言，由于父母双亡或事实无抚养能力，家庭教育主体责任的实现就需要由其他共同生活的家庭成员作为监护人来替补，而且其他家庭成员是通过父母委托或依据法律规定承担替补责任。与重庆、江苏等规定的“父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人”相比较，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》只规定了家长主体责任原则而没有规定直接责任原则，并将事实无人抚养儿童纳入特殊困境家庭未成年人家庭教育资助的范围，这就将父母的直接家庭教育主体责任与其他监护人的间接家庭教育主体责任区分开来，可以体现政府、学校和社会组织为特殊困境家庭帮扶、共同承担孤儿或事实无人抚养儿童等特殊家庭教育责任的价值导向。对于孤儿或者事实无人抚养儿童等特殊困境家庭，政府也可以直接予以协助而不是将家庭教育指导责任直接赋予祖父母、外祖父母或者兄、姐等近亲属。
2.规定政府必须建构为特殊困境未成年人提供家庭教育关爱机制的制度
规定了家庭主体责任原则，并没有排斥政府的共同责任，而是更需要明晰政府帮扶家庭教育尽责不能或不足的特困家庭范围。目前，从一些部委规章等规定来看，特殊困境家庭的范围是比较广泛的，包括了孤儿或事实无人抚养儿童，留守儿童、流动儿童、流浪儿童等经济贫困家庭。如，民政部、教育部、全国妇联等十部门制定的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》规定，儿童社会福利机构应当履行监护人职责，做好本机构收养儿童的家庭教育工作，并对寄养、助养孤儿的家庭提供家庭教育指导服务。未成年人救助保护机构应当对流浪乞讨或者离家出走的未成年人进行临时照料，为其提供心理疏导、情感抚慰等服务。以上这些部委规章虽然还不是全国人大和常委会制定的法律，但可以在地方立法中为特殊困境家庭的范围界定提供重要的参考。
依据宪法和法律，对于没有监护教育权利能力或行为能力的特困家庭，政府应该履行直接监护教育责任。对于限制性权利能力或行为能力的特困家庭，则由地方根据实际情况分阶段实施帮扶。从民政部等部委规章的规定来看，特困家庭未成年人是以有无父母或父母有无监护教育能力为标准来认定的，孤儿或事实无人抚养儿童属于特困家庭教育资助对象，留守、流动儿童的家庭需要根据具体经济情况来认定。对于家风好、经济条件比较宽裕的隔代监护或者近亲监护的留守儿童教育，可以不纳入特殊困境家庭资助的范围，但也应该从精神关爱上做好这些留守儿童的家庭教育指导工作。现在很多家长不是不想教育好孩子，而是经济能力不够或缺乏科学教育方法。不同家庭的经济状况和教育能力就构成了家庭教育立法需要考虑的一个变量。如何重点针对我国经济发展和社会转型过程中出现的留守儿童、流动儿童、流浪儿童家庭教育问题，以及残疾儿童、经济困难儿童家庭教育问题做出有针对性的回应，需要通过地方立法将国家关于家庭教育的一些规划、规章落实为政府责任，推进家庭教育的科学实施[12]。
从各省出台的家庭教育地方立法来看，其都规定了县级以上人民政府应当将家庭教育事业发展列入国民经济和社会发展规划，以及将为特殊困境家庭提供家庭教育指导的经费纳入本级财政预算和公共服务体系的制度，这说明政府承担特殊困境未成年人家庭教育的共同责任是一种发展趋势。虽然在特殊困境家庭的认定方面，各地立法有不同的标准和范围，但从民政部等十二个单位出台的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》来看，需要将事实无人抚养儿童纳入政府家庭教育公共服务体系之中。为了解决特殊困境家庭的教育资助问题，地方各级人民政府都应该建立孤儿、事实无人抚养儿童，留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人关爱救助机制。当然，在特殊困境家庭的未成年人教育推进工作中，不同行政部门行使的职责和提供的服务是不同的。如，教育行政部门主要是督促学校建立家长学校和家长委员会等组织；妇联主要是协调社会组织的参与，为特殊困境家庭提供针对性的家庭教育指导服务；民政部门则主要承担孤残、遗弃、流浪儿童的暂时监护教育职责，并通过寄养的方式让这些困境儿童体验家庭温暖；而对留守、流动儿童一般由当地基层政府解决。
3.规定学校为特殊困境未成年人家庭教育提供义务指导服务制度
根据《义务教育法》的规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。在义务教育阶段，家长应该接受学校家庭教育的指导，掌握科学的家庭教育方法，这是义务教育质量提升的重要保障，应该构成各地家庭教育立法的重要组成部分。因此，地方立法可以规定教育行政部门督导义务教育阶段的中小学建立家长学校的制度。对于特殊困境家庭的未成年人的家庭教育，地方立法还应规定学校的家庭教育义务指导服务制度，强化对特殊困境未成年人家庭教育的帮扶机制。
对于留守、流动、残疾、事实无人抚养儿童等特殊困境家庭，地方立法可以规定学校应为其提供送教上门家庭指导服务制度，对有特殊需求的特困家庭进行针对性的家庭教育指导服务。有条件的地方可以通过地方立法对特殊困境家庭的家长，给予包括学前教育、高中职中阶段教育在内的持续家庭教育指导服务。即便对在义务教育阶段有罪错的特殊困境未成年人，学校也要公平对待，积极协助司法部门开展义务性的家庭教育指导，让有罪错的特殊困境未成年人感受到家庭温暖，回归学校和社会的正常生活中来。
地方立法还要鼓励建立学校和家庭之间的家校共育的沟通网络平台，以及建立家长学校微信公众号等交流机制，让家庭教育由封闭的方式走向开放的方式，从而便利学校家庭教育指导老师与留守、流动等特殊困境家庭的家长保持经常联系。对于家长不能履行直接监护教育责任，又怠于参加家长学校学习或参与家庭教育网络交流而恶意弃养的，可申请法院或民政等有关机构进行失信惩戒。在民政部等部门颁布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中已有对恶意弃养小孩的家长进行失信惩戒的规定，地方立法可以将其转化为家庭教育地方性法规的法律责任形式。
4.明确规定特困家庭教育指导服务的社会参与志愿制度
社会参与家庭教育原则应贯穿于未成年人教育的全过程。针对特困家庭教育指导服务缺失的现状，妇女联合会可以会同教育部门在师范类大学开设特困家庭教育服务指导课程；鼓励有条件的单位、社区开设家长学校，开展规范化的家庭教育指导服务活动。各级妇联组织可以组织或者委托从事家庭教育服务的机构对特困家庭开展家庭教育志愿指导服务活动，针对特困家庭提供专业化的家庭教育指导。
随着教育市场化的不断发展和家长的家庭教育指导需求增加，各种私人家庭教育机构兴起。由于目前我国家庭教育机构市场准入规则不明确，政府对家庭教育市场监管方面的制度不健全，妇女联合会在组织、招募、使用家庭教育志愿者的过程中，也会面临诸多法律风险。例如，一些志愿者因过失泄露未成年人及其家庭成员的隐私等。这就需要通过地方立法来规范家庭教育指导培训市场运行的秩序，明确规定家庭教育指导机构的持证上岗制度和志愿服务制度。对于学校的在职教师，地方立法应规定不得从事家庭教育指导营利服务。而对于社会中以家庭教育为名进行家教的培训机构和老师，妇联可以就有关情况向教育行政部门反映。教育部印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中，查处的校外培训机构不仅包括学生补习的校外培训机构，也应包括中小学在编教师参与的家庭教育指导培训机构，这样才能规范家庭教育指导机构的运行，针对特困家庭教育指导服务的社会参与志愿制度才能建立起来。
5.明确规定不同家庭教育实施主体在特困家庭未成年人教育中的法律责任
地方家庭教育立法虽然主要是倡导性的法规条款，但为了保障法规的实施，也需要明确规定一些法律责任条款。地方家庭教育立法应对应不同的家庭教育主体的违法行为，规定不同法律责任。从各地家庭教育地方立法来看，针对留守儿童的父母或其他监护人家庭教育失职违法的行为，一般都规定了相应的法律责任。如，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》在此基础上，明晰了外出打工的农村父母的监管职责，增加了对监护人责令接受家庭教育指导、进行失信惩戒、撤销监护权等责任类型。可是，对于特殊困境未成年人的家庭教育法律责任，仅仅直接追究父母或其他监护人的法律责任是不能解决问题的，还需要明晰政府、学校和社会的责任。
对孤儿和事实无人抚养儿童等特困家庭教育指导服务，政府、学校和社会都应该帮助承担相应的教育责任，但政府责任是必须的。政府责任包括积极意义上的职责或消极意义上的法律责任。如，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》规定，县级以上地方人民政府应该将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录，通过政府采购的方式，选择相关社会组织提供家庭教育指导服务，优先向孤残、遗弃、留守、流动、贫困、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭提供家庭教育的救助和指导服务，这是积极意义上的职责。对于在提供家庭教育救助和指导服务中有贪腐等渎职行为的工作人员，依法追究法律责任，这是消极意义上的法律责任。积极意义上的责任政府意味着政府职责是为人民服务；消极意义上的责任政府意味着政府工作人员违法就会被追究法律责任。地方家庭教育立法中涉及的政府法律责任，是一种违法的不利后果。地方立法可以规定政府工作人员在特困家庭教育指导服务中渎职违法的法律责任制度。因为，根据《立法法》《行政处罚法》等规定，地方立法可以结合本地情况，根据法律、行政法规，对行政处罚的规定予以具体化，但涉及犯罪和刑罚的必须依据《刑法》并由专门司法机关定罪量刑。例如，虽然国家现有的法律和司法解释并没有将家庭教育财政资金作为专门的特定款物，但由于政府对特殊困境家庭教育的指导服务资金归属于扶贫财政的范围，因此地方立法可以规定对政府工作人员在特困家庭教育指导服务中挪用家庭教育指导资金的渎职行为加重进行行政处罚的条款。当然，情节严重需要依据刑法追究刑事责任的，则不在地方立法的权限范围之内。
第2篇：论家庭教育的政府责任及其立法规范
叶强
(中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心，湖北武汉430073)
摘要：随着家庭教育立法不断推进，政府责任越来越成为发展家庭教育事业的关键议题。立法原则方面，应确立“家庭承担主体责任，政府承担补充责任”的原则；责任形态上，运用体系化的思维，可以将其归结为尊重家庭教育的选择权、防止学校过度干预、完善组织和程序、提供家庭教育指导服务、培育和监管家庭教育服务市场、改善经济条件、代为行使国家亲权等七个方面。为此，中央层面在对家庭教育的政府责任进行立法表达时，应该按照社会治理的要求，通过顶层设计、全盘推进，推动制度性创新破解制约政府责任如何落实的难题，从而起到保障家庭教育权、提升家庭教育能力和促进儿童社会化顺利进行的功效。
关键词：家庭教育；政府责任；家庭权；家庭教育权；家庭教育立法；儿童社会化
政府责任①是家庭教育立法时一个绕不开的话题。在目前关于家庭教育规范的中央层面立法中，家庭教育的政府责任散见于《教育法》(2015年)、《未成年人保护法》(2013年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010年)、《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》(国发〔2011〕24号)、《关于开展全国家庭教育指导服务体系试点工作的通知》(妇字〔2013〕29号)、《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)(妇字〔2016〕39号)、《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(2019年)等文件中。由于各类文件存在制定主体不同、详略程度不一、规范效力不等等问题，这就迫切需要运用体系化的思维合理架构政府责任的逻辑，从而在家庭教育立法文本中对其加以清晰规定。
一、确立家庭教育的政府责任的原则
在目前已经出台的六部家庭教育地方性法规中，在有关“政府责任”章节，重庆市(2016年)使用的是“保障激励”，贵州省(2017年)是“政府主导”，山西省(2018年)和江苏省(2019年)则是“政府推进”，江西省(2018年)却是“政府推动”，而浙江省(2019年)仅使用“政府”。2019年8月公布的《安徽省家庭教育促进条例(草案)》使用的是“政府主导”。从这七部地方性法规(包括草案)可以看到：一方面，立法者认识到了政府在家庭教育中应该发挥作用；另一方面，对于政府在家庭教育中应该发挥什么作用，承担何种责任，立法者的认识并未统一。不管如何，部分共识已经达成，即在家庭教育中，家庭承担主体责任或者主要责任，政府承担补充责任。对于政府的这种责任，可以借助于德国法或者欧盟法上的“辅助性原则”来了解，即家庭首先要对家庭教育负责；只有当家庭无力承担家庭教育的责任时，政府才介入。为了准确理解这一原则，我们可以从两个层次来剖析：
1.政府为什么要对家庭教育承担责任
长久以来，在中国的法律文化传统中，一直存在“法律父爱主义”的传统[1]。从早期的“民本思想”到今天的“以人民为中心的发展思想”都在持续地承续这一传统，并深刻地塑造了中国法律的“人民性”特质。具体到规范中，现行《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”是对这一传统的终极注脚，其表征了国家存在的目的和宪法法律的价值。通常来说，人权的主体是个人，但能否扩展到家庭，目前学术界存在争议。中国学术界已有部分学者提出了“家庭权”[2]的概念，但是从德国联邦宪法法院的判例及域外的经验来看，由于集合化的“家庭权”可以分离出若干个独立的个人权利，所以还没有把“家庭”作为人权的主体的[3]。在这个意义上，《宪法》第49条第1款将家庭作为国家保护的对象，重点保护的依然是家庭中的个人权利，不过仍然给“家庭权”留下了部分想象空间。
换言之，如果“家庭权”存在，则它应该与家庭中的个人权利分离，这就与“法人”类似。法人可以享有财产权、名誉权、言论自由，但是法人不享有姓名权、肖像权、隐私权、婚姻自由等，即法人的权利是有限的。同理，家庭也可以独自享有部分权利，主要是财产权，即家庭拥有独立于家庭成员的财产。
那么“家庭权”中是否包含家庭教育权呢？如果家庭权包含家庭教育权，那么其主体应该是同一的，即家庭权和家庭教育权的主体都是家庭。可是当家庭成为家庭教育权的主体时，这会带来名实不副的问题。从广义上来说，家庭教育是人类的一种教育实践活动，主要表现为父母对子女的教育影响活动，也包括家庭中各成员间发生的各种互动[4]。可见，家庭教育是由人来实施的活动，于是家庭教育权的主体也应该是个人。
既然“家庭权”中不包含家庭教育权，那么家庭教育权是否存在？因为证明家庭教育权的存在是论证政府对家庭教育承担责任的重要基础。如果家庭教育权不存在，则不仅政府承担家庭教育责任的基础不牢靠，而且政府承担责任的样态也存在较大选择性和任意性。目前出台的家庭教育地方性法规就存在这样的问题。笔者曾借鉴德国联邦宪法法院的判例从“父母权利”的视角论证了家庭教育权的基本权利性质[5]。由于家庭教育权是父母权利的实质内容之一，故而家庭教育权也具有基本权利的功能。也正因如此，政府才应该对家庭教育承担责任。
2.政府为什么对家庭教育只承担补充责任
基本权利通常都是利己的，父母权利也具有利己的一面。父母在行使家庭教育权的过程中，也会把自己的教育风格、家风文化等个人(家庭)特征传递给下一代，从而保证自己与未成年子女的亲缘关系，带有利己性。但是不同于其他基本权利，父母权利主要不是利己的，是利他的。这个“他”指的是父母的未成年人子女。父母权利的特殊性在于，其反映的不是父母与国家之间的双方关系，而是父母、未成年子女与国家的三方关系。国家承认父母权利为基本权利的目的主要在于实现儿童社会化。
儿童社会化是儿童长大成人、逐步融入集体和社会形成独立人格的过程。在儿童社会化过程中，亲子关系、兄弟姐妹关系、祖孙关系、同伴关系、师生关系都会对儿童社会化产生不同的影响。其中，亲子关系(父母子女关系)产生决定性的影响。目前，国内外心理学界在这方面有大量的研究成果。国内学者在一份全方位的综述文献中发现，家庭中父母自身的特征及与孩子的人际互动等等对孩子发展都有重要影响[6]。西方学者通过综述家庭教养方式与青少年学业成就的文献后也发现，父母教育卷入和学业监管是青少年学业成就的优良指标[7]。而亲子关系互动不足带来的后果则是深远的，中国的留守儿童家庭在家庭教育方面反映出的问题是最好的例子。
可见，按照亲子关系发展的自然规律，也是为了保障儿童社会化的顺利进行，国家不能替代父母去完成教育未成年子女的任务。如果由国家来承担这一任务，会带来三个问题：第一，国家不可能靠自身来完成家庭教育，主要是通过各类学校来实施，而学校教育又是专门化的知识教育，这与带有个人化色彩的家庭教育完全不同；第二，由国家代替父母来实施家庭教育，造成父母和儿童的分离，既违背了儿童社会化的客观规律，也让父母成了闲置资源；第三，家庭教育是需要成本的，家庭分担了家庭教育的成本，包括人力成本和物质成本。在现阶段，国家还无力承担这样庞大的成本，所以在家庭教育中，父母，或者承担父母职能的监护人承担主体责任，政府承担补充责任。
二、政府承担家庭教育责任的具体形态
在回答了政府要对家庭教育承担责任后，接下来的一个问题是：政府对于家庭教育应该承担何种责任？从目前的实践来看，家庭教育的政府责任越来越有向“家庭教育指导”集中的趋势。从上位法看，《教育法》(2015年)第50条第3款和《未成年人保护法》(2013年)第12条第2款确实都只提到了家庭教育指导。倘若将家庭教育的政府责任仅仅定位于此，则范围可能过窄。如何回答这一问题，仍然需要回到家庭教育立法的目的上来。
从父母、未成年子女和国家的关系出发，可以将家庭教育立法的目的认定为是保障家庭教育权，提高家庭教育能力，实现儿童社会化。其中，保障家庭教育权是基础，提高家庭教育能力是关键，儿童社会化是结果。家庭教育能力实际上是家庭教育权的效果表征形式。如果仅仅只是保障家庭教育权，而不看重家庭教育权的效果，仍然达不到通过家庭教育立法最终实现教育平等的初衷。美国的《科尔曼报告》在经过大量的实证调查之后，发现学校等硬件设施的改善并没有完全消除黑人和白人在学校内受到的不平等对待，从而促使美国政府在制定教育政策时从重视教育投入到关注教育产出，由此深深地影响了美国教育发展进程[8]。为此，应该综合考量家庭教育的政府责任。我们认为，凡是有助于提高家庭教育能力的，都应该纳入进来。借助于基本权利的功能体系，结合提高家庭教育能力的手段，家庭教育的政府责任至少可以涵盖七个方面：
1.尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择
家庭教育立法不是让国家替代父母来完成家庭教育的工作，而是首先在于保障父母的家庭教育权，落实父母的家庭教育主体责任，这也是家庭教育权具有防御权功能的核心要义。如果父母不接受政府提供的家庭教育指导或者帮扶，国家是否有权强制父母接受？
一般来说，政府提供的家庭教育指导或者帮扶对父母而言是一种受益行政，父母应该都会接受。但是由于每个家庭都是不一样的，不存在相同的指导和帮扶方式。在初始位置上，国家应该尊重家庭是否接受家庭教育指导或者帮扶的选择权，但是父母的这种选择权并不是绝对的。因为父母权利是利他的，受儿童最大利益原则的限制。按照家庭的经济条件和父母的受教育程度，可以粗略地把全部家庭分为三类：第一类家庭是指具有良好的经济条件，同时父母受教育程度较高；第二类家庭的经济条件和父母的受教育程度居中；第三类家庭的经济条件不太好和父母的受教育程度不太高。因为政府的行政资源是有限的，如果平均投放，可能会带来给第一类家庭添堵、给第三类家庭温暖不足的问题。如果父母明确表示不需要国家提供的家庭教育指导或者帮扶，结合儿童最大利益原则考虑，对于第一类家庭，政府应该接受；对于第二类家庭，政府应该先说服再接受；对于第三类家庭，政府应该不接受。
但是这种分类会带来一个巨大的成本问题，即政府在提供家庭教育指导或者帮扶前，需要对辖区内的家庭进行摸底调查。而这项工作是非常费时费力的，倘若不这样做，就不能达到精准服务的效果。这时，社区或者居委会(村委会)应该发挥作用，辅助政府完成这项基础性的工作。
2.防止学校过度干涉家庭教育的活动领域
随着《关于全国家长学校工作的指导意见》(妇字〔2004〕4号)和《关于加强家庭教育工作的指导意见》(教基一〔2015〕10号)等文件的实施，家长学校成为联系家庭、学校和学生的桥梁，起到帮扶家庭教育的良好效果。但是从各地实践来看，家长学校的质量参差不齐，有的家长学校形式主义还比较严重。家长学校的效果主要在幼儿园和中小学时期，随着儿童年龄的增长，家长学校的效果递减。
政府支持各级学校举办家长学校的初衷是好的，但是如果不能准确把握学校教育与家庭教育的边界[9]，家长学校容易演化为学生的第二课堂，侵害家庭教育的活动领域。目前，“妇字〔2004〕4号”文件和“教基一〔2015〕10号”文件只是强调了家长学校的重要性，但是对于家长学校侵害父母权利的行为如何承担责任等关键问题并没有规定，而这些是家庭教育立法时不得不面临的问题。
根据“妇字〔2004〕4号”文件，家长学校的性质被定位于成人教育机构，任务主要是向未成年人的家长及其监护人传递正确的家庭教育思想和观念，帮助其掌握家庭教育的科学知识和方法。但是，这些规定存在若干可探讨之处。其一，家长学校是法人吗？家长学校如果侵犯了父母权利或者家长的其他财产(或者人身)权利，父母能直接将家长学校起诉到法院吗？事实上，这个问题非常复杂，首先涉及举办家长学校的幼儿园、中小学、大学是民办还是公办的问题。例如，目前学术界对于公立中小学是否具有法人地位，是私法人还是公法人都存在争议，但这并不妨碍公立中小学在涉及民事纠纷时归属民法管理；在涉及行政方面的纠纷时，归属行政法判定[10]。考虑到家长学校没有独立的经费来源，家长学校不可能是法人。换言之，如果家长学校侵犯父母权利的，父母可以将举办家长学校的学校或者其他单位法人作为被告。其二，家长学校可以营利吗？由于家长学校是成人教育机构，主要目的不是从事营利性活动，而是教育家长，所以营利性有违家长学校的举办目的。但是从家长学校的现状出发，也不好完全否认家长学校的营利性。这是因为缺乏活动经费是困扰家长学校能否持续开展的一个主要问题，而如何保证家长学校的办学目的与营利性之间达致平衡，这就是政府责任了。
3.完善主管家庭教育的政府组织和程序
家庭教育涉及教育、民政、卫生健康、文化和旅游、广播电视等多个部门，以及妇女儿童工作委员会、工会、共产主义青年团、残疾人联合会、科学技术协会、关心下一代工作委员会等多个相关组织。确定哪个部门或者组织作为家庭教育的主管机关，在当下是一个迫在眉睫的问题。
在已经出台的六部家庭教育地方性法规中，通常将妇女儿童工作委员会作为组织、协调、督促有关部门和单位做好家庭教育工作的负责单位，由教育部门、妇女联合会(妇联)共同推进家庭教育工作。但是这种规定在现实中却遇到了瓶颈。因为妇女儿童工作委员会是一个议事协调机构，妇联是人民团体，不是行政主体，不享有执法权。实践中，由妇联来牵头家庭教育工作在人力、财力、协调能力等方面都有困难[11]。既然由议事协调机构来牵头不能达到较好效果，那是否可以由教育部门主管呢？事实上，我国台湾地区的《家庭教育法》就是这么规定的。但是六部地方性法规为什么没有如此规定？笔者认为可能的原因有二：其一，由教育部门来主管，一方面会消除家庭教育和学校教育的差异，使家庭教育带上浓厚的行政管理色彩；另一方面，家庭教育牵涉的人力物力巨大，目前由教育部门推动的家长学校尚且存在不少问题，再对其施加家庭教育的职责，会进一步加剧教育部门的负担。其二，妇联在中国的政治生活中，在联系妇女儿童方面具有广泛的影响力，同时也与家庭教育存在紧密关系，借助其作用，可以有效利用体制内的组织资源。虽然目前的体制能解决一部分问题，但终究不是长久之策。在中央层面没有进行体制调整的前提下，地方性立法也不可能作出变革。
由基本权利的组织与程序保障功能可知，政府组织对于基本权利的实现是必不可少的[12]。如果任由目前的体制继续下去，并在家庭教育的国家立法中确定下来，这对于保障家庭教育权可能是不利的。为此，在变革目前的体制非常有难度的前提下，可以分两步走：一是建议将妇联实体化，赋予其一定的行政管理权限；二是建议整合相关机构职责，成立一个新的家庭教育主管机关，并规定其程序。
4.提供家庭教育指导服务
目前关于家庭教育指导的研究文献非常多[13]，基本上达成了某些共识，比如父母要不要接受家庭教育指导，父母怎么接受家庭教育指导，由谁来进行家庭教育指导，等等。从要素上看，家庭教育指导服务包括制定科学合理的家庭教育大纲，编写适合不同年龄儿童的家庭教育教材，制作播放公益性的家庭教育广播电视网络节目，在结婚登记、怀孕和哺乳期间普及家庭教育知识，安排专人回答家长在家庭教育中的疑问，定期举办家庭教育讲座，办好社区和学校内的家长学校，等等。从形式上看，家庭教育指导服务包括政府自己提供服务，如婚姻登记部门的工作人员对领取结婚证的夫妻进行家庭教育指导；政府购买服务，如选择合适的社会组织或者个人提供家庭教育指导。从类型上看，家庭教育指导服务包括针对一般家庭的服务和针对特殊家庭的精准服务。特殊人群主要是指困境儿童的家庭，等等。
目前地方立法层面已经逐步注意到了上述各方面问题，但是由于这些地方性法规的内容不够精细，家庭教育的政府责任可能会流于形式。例如，《江苏省家庭教育促进条例》(2019年)第18条第1款规定：“县级以上地方人民政府将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录，通过政府采购的方式，选择相关社会组织提供家庭教育指导服务。”本条款值得反思的问题有：第一，政府是否可以将家庭教育指导的事项全部交由第三方来完成？从政府责任的履行来看，显然不是所有事项都可以的。第二，“个人”是否可以成为政府购买家庭教育指导服务的主体？就提高家庭教育能力的效果而言，对于符合条件的个人不应该拒之门外。第三，谁来监督和评价政府购买家庭教育指导服务的效果[14]？如果没有有效的监督和评价机制，政府购买家庭教育指导服务的效果可能会流于形式。
提供家庭教育指导服务作为政府承担家庭教育责任的主要内容，应该按照法治政府建设的要求，在立法中加以明确化和具体化。这就要求在明晰家庭教育主管机关的基础上，明确家庭教育指导服务的范围、方式方法、效果、监督和评价，以及指导不当产生的侵权责任赔偿等事项。
5.培育和监管家庭教育服务市场
政府提供的家庭教育服务属于基本公共家庭教育服务，只能起到“保基本”的作用，随着人们物质生活水平的提高，追求更高的教育质量需要通过市场来解决。在现实生活中，家庭教育服务的市场主要聚焦于学前儿童，因为0—6岁是儿童的成长关键期，最受家庭关注。长期来看，家庭教育服务业可能成为最有活力和最有前景的服务业之一。最近，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心发布的《全国家庭教育状况调查报告(2018)》指出，如何正确地进行家庭教育，对很多家庭来说还是一个问题，这就意味着挖掘家庭教育服务的潜力可以成为一个广阔的市场。如何引导和培育这一市场，从而提升服务业内涵和质量，这应该作为政府履行家庭教育的责任来对待。
培育和监管是一枚硬币的两面，互不可缺。囿于家庭教育管理体制不顺畅，目前市面上各类家庭教育服务机构规模不一，质量参差不齐，严重影响到家庭教育服务质量。从调查数据来看，学前儿童家庭教育指导机构的管理者队伍的学历层次令人担忧。其中，0—3岁婴幼儿管理者的学历层次中接受“育婴师”培训且获得资格证书的比例为24.1%，3—6岁幼儿管理者的学历层次中接受“育婴师”培训且获得资格证书的比例为22.1%[15]。除此之外，市面上出版的有关家庭教育的书籍更有不少误导性。微博、微信、微视频等新媒体的出现，又扩大了各种育儿观点的传播力。为了扩大销售，各种营销手段五花八门，让家长应接不暇。试举一例，近年来随着《教养的迷思》一书在中国的翻译传播，由于书中表达的核心观点批评了在传统观念看来“父母应该在家庭教育中扮演重要作用”的观点，强调儿童的同伴在儿童社会化过程中的重要作用[16]，经一些微信公众号的解读之后，让很多家长无所适从。对于这种与主流观点不一致的书籍，即便是专业者也需费力来理解，更遑论普通家长了。查阅一些微信公众号的留言发现，不少家长很茫然：如果父母在家庭教育中不重要了，那还要不要家庭教育？对于这些问题，政府应该加强舆论引导，履行监管主体的责任。
家庭教育作为一种科学的教育活动，不是“带带孩子”这么简单，对于培育和监管家庭教育服务市场的责任，需要政府组织专家针对不同的年龄段制定具有实操性的《家庭教育指导大纲》；合理设置家庭教育服务机构的资质；确定家庭教育服务人员的职业资格等级；通过舆论引导，正确教导公众识别各种假冒的育儿经；授予家庭教育主管机关相应的处罚权限，维护家庭教育服务市场的稳定，等等。
6.改善困境儿童家庭的经济条件
如何提高父母的家庭教育能力，改善家长教育方式和提高家庭的经济条件都非常关键。作为改善家长教育方式的重要内容，家庭教养方式研究作为一个热门话题，得到了心理学界和教育学界的不断研究，而且文献在持续增长。最近经济学界也在开始关注教养方式与人力资本传递的关系[17]。虽然大量文献都表明良好的家庭教养方式有助于儿童的成长，但是对于是什么因素触发了良好的家庭教育方式，目前实证研究还相当缺乏。不过，假设“父母的家庭条件与父母的教养方式存在相关关系”已经得到了部分研究的支撑[18]。从现实来看，若干家庭因为经济因素导致儿童外部攻击性问题的现象也比较普遍，这就意味着政府在履行家庭教育的责任时，应该同时关注教育因素和经济因素，尤其要注重对困境儿童家庭的经济条件支持。
这是因为，按照《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)规定的精神，困境儿童是当前实现儿童共同发展的最大阻力，因而改善困境儿童家庭的经济条件是在家庭教育政府投入条件相对有限的前提下，实现国家“坚决打赢脱贫攻坚战”的必然要求。最近有学者通过调查湖北和广东两省共15个县(区)留守儿童的学习适应性与家庭教育的关系后发现，虽然解决农村留守儿童问题主要有三种思路——“父母返乡”、“举家迁移”和“精准关爱”，但是由于前两种思路受到现实社会经济条件的极大束缚，很难发挥作用，只有后一种思路才可能发挥真正的效用[19]，这就对政府提出了更高的要求。
一般来说，政府部门之间都是各自为政的，如果教育部门、民政部门、妇联组织等有关机构只是各管一块，又会回到家庭教育体制不顺畅的路径依赖中。家庭教育作为一项需要系统性整合的工作，通过反思教育因素与经济因素的相关性，迫切需要在家庭教育立法出台之前进行深入调研和思考。
7.代为行使国家亲权
《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(法发〔2014〕24号)首次从规范性文件层面确立了“撤销监护人资格诉讼”。此后，《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》和《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》(民发〔2019〕62号)巩固了“法发〔2014〕24号”文件的效果。虽然这三个文件为国家代行国家亲权职责提供了制度依据，但仍然有若干可供探讨之处。
首先，如果承认父母权利是基本权利，“撤销监护人资格诉讼”应该作为基本权利案件来对待。目前我国实践层面更多通过民事诉讼程序，由民政机关作为原告进行起诉，这会导致司法审查标准过低，可能会过度剥夺父母的监护权。从域外经验来看，德国针对此类案件，通常由宪法法院按照比例原则的标准进行严格审查。其次，父母的监护权被撤销后，能否恢复？目前这方面的规定不足。美国学者认为，亲生父母在被剥夺监护权之后仍然对自己的子女享有“机会利益”(opportunityinterest)，从而保证今后可以恢复这项权利[20]。最后，父母的监护权被撤销后，儿童或者被其他近亲属抚养，或者被儿童福利机构、救助保护机构临时监护，或者被寄养或收养，虽然这些措施解决了儿童得到及时救助的问题，但是没有解决儿童的家庭教育问题。这就要求儿童救助与家庭教育同步进行，无疑也增加了政府的家庭教育责任。
撤销监护人资格打破了父母与未成年子女之间的自然关系，不利于儿童的社会化发展，因此在事态向撤销监护人资格诉讼发展之前，公安、检察、民政、教育、妇联等有关部门应通过社区、居委会(村委会)和未成年人的其他近亲属，提前介入，发挥合力，帮助父母矫正不良行为，在父母和未成年子女之间重新建立和谐的亲子关系。
三、家庭教育的政府责任在立法规范上的表达
在学理上分析了政府承担家庭教育的具体形态后，如何将这些理念转换为文本上的立法规范，又是一个大问题。从最近的三个地方性法规(草案)——《江苏省家庭教育促进条例》(2019年3月29日)、《浙江省家庭教育促进条例》(2019年9月27日)和《安徽省家庭教育促进条例(草案)》(2019年8月16日)来看，它们对政府的家庭教育责任规定得越来越具体而全面，非常具有借鉴意义。但是在总的制度安排上，并没有突破。为此，在对家庭教育的政府责任进行中央层面的立法表达时，需要顶层设计，全盘推进。
1.立法前需要思考的几个问题
其一，是对现有的家庭教育政策进行法律化还是推动制度性创新？就立法成本而言，从政策到法律是最为简便易行的。如果将现有的各类与家庭教育相关的规范性文件进行梳理，会发现与政府责任相关的议题都涉及了。问题是政府部门立法总会带有部门利益，如何超越这些利益，就需要一个超脱的第三方来进行。为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，2018年3月全国人大设立了“社会建设委员会”，专门就社会发展问题提交议案、法律草案，开展有关调查研究，开展有关执法检查等。建议家庭教育立法由全国人大社会建设委员会主导进行，在总结梳理现有的家庭教育政策的基础上进行充分的制度性创新。
其二，规定家庭教育的政府责任是采用分散式还是集中式？目前家庭教育地方性法规多采用集中式，即用一个章节的幅度将政府责任的内容全部规定下来。应该说集中式立法优点较多，但也可能带来一个问题：由于家庭教育涉及部门较多，在一个章节中规定全部部门的职责，会导致对每一个部门的职责就不可能规定得太详细，结果是立法太粗。如何解决这个问题，建议在采用集中式立法时，要按照不同部门在家庭教育中的功能在一个章节中分作若干节进行表述。
其三，家庭教育的政府责任要不要纳入政府治理体系建设的考核评价之中？目前各种规范性文件在规定家庭教育的政府责任时，都忽视了对其进行考核评价的问题。之所以会出现这一现象，一方面说明了实务界对于家庭教育的政府责任还没有一个清晰的定位；另一方面也说明了学术界还没有将考核评估与家庭教育责任落实联系起来。事实上，政府履行好家庭教育的责任是推进社会治理建设、维护社会公平正义的重要组成部分。如果把家庭教育搞好了，可以减少问题儿童，减少社会矛盾，从根源上减少政府社会治理的成本。因此，有必要通过考核评价的刚性约束，将政府是否认真履行家庭教育责任作为公务员升迁和政府治理绩效的依据。
2.立法中需要划定的几个重点和难点
在立法重点方面：首先，家庭责任与政府责任的界限问题。这方面应该确立家庭责任为主、政府责任为补充的原则，落实家庭在家庭教育中的主体责任。其次，家庭教育与学校教育的界限问题。最近有学者指出，“家庭教育”这个词汇是比附“教育”的概念提出来的，可能是不适当的，正确的概念应该是“家庭教养”[21]。暂且不论这种观点是否有争议，但是非常有启发性：不能用学校教育的那套行政管理思维来发展家庭教育，因而政府在履行家庭教育的责任时应尊重家庭教育的内在规律。最后，家庭教育指导的有效性问题。政府不论是自行提供还是通过购买市场服务来提供，都应该将重点放在提高父母的家庭教育能力上。
在立法难点方面：一是如何确立家庭教育服务机构的资质与家庭教育指导师的资格水平。一方面，家庭教育服务市场需要培育壮大，应该按照国务院“放管服”精神，减少许可，扩大备案登记制的适用范围；另一方面，家庭教育服务涉及儿童健康成长，更需要政府规制，因而如何在市场和规制中取得平衡是一个难点。二是如何确定家庭教育的主管机关和协作单位更是难点，目前这已经成为制约家庭教育事业发展的基础性问题，需要中央在深化改革中定位思考，从而逐步解决这一体制问题。
四、结语
家庭教育的政府责任是在地方性立法徐徐推进、国家立法即将展开之际不得不认真对待的课题。目前理论界和实务界已经意识到了这一问题的重要性，但由于没有从体系化的角度加以系统思考，导致政府责任在规范表达上还存在不少可供讨论之处。本文从家庭教育权是基本权利的定位出发，认为政府虽然只是履行家庭教育的补充责任，但这种责任不是可有可无的。在社会治理的大背景下，政府责任对于解决家庭教育能力如何提升、儿童健康如何发展的问题大有裨益，因此应该推动制度性创新，破解制约政府责任如何落实的难题。
