——以内蒙古包头市土默特右旗为例
程昊1,2，董锁成1，李宇1，李世峰1，3，李飞1，王喆1,2
（1中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；2中国科学院大学，北京100049；3中国农业大学，北京100083）
摘要：中国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期。发展现代农业，是解决“三农”问题的根本出路。农牧交错区是环境变化敏感、生态环境脆弱的区域，也是国家农业发展和治理的重点区域。内蒙古自治区土默特右旗(简称土右旗)是典型的农牧地区。通过对土右旗基础现状的分析，总结现代农业发展的优势、劣势、机遇、挑战，研究现代农业发展的核心战略问题，提出土右旗现代农业发展思路，进而归纳出农牧区现代农业发展的整体思路，为中国农牧地区的可持续发展提供理论借鉴。
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关键词 ：现代农业；发展思路；土默特右旗
中图分类号：F303.3 文献标志码：A 论文编号：2014-0781
基金项目：国家自然科学基金(41301642)；科技基础性工作专项“黄土高原生态系统与环境变化考察”(2014FY210100)。
第一作者简介：程昊，女，1985 年出生，吉林吉林人，博士研究生，研究方向为生态经济与区域可持续发展。通信地址：100101 北京市朝阳区大屯路甲11号中国科学院地理科学与资源研究所1505室，E-mail：chenghao0011@163.com。
通讯作者：李世峰，女，1968 年出生，内蒙古乌兰察布人，副教授，博士，研究方向为大城市边缘区生态经济与可持续发展研究。通信地址：100083 北京市海淀区学清路甲38号金码大厦A座1004室，E-mail：lsf_68@126.com。
收稿日期：2014-8-18，修回日期：2014-9-18。
0 引言
由传统农业向现代农业转变是世界各国农业发展的共同趋势[1]。当前中国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期[2]。党中央、国务院高度重视中国“三农”问题。2004—2014 年，中央连续十年下发有关农业的1 号文件，制定了一系列支农惠农的重大政策，实行新时期、新阶段“工业反哺农业、城市支持农村”的举措，加快以现代农业全面推进社会主义新农村建设的步伐。
农业是国民经济的基础，大力发展现代农业，是解决“三农”问题的根本出路，是推进社会主义新农村建设的首要任务[3]。与传统农业相比，现代农业彻底改变了传统经验农业技术长期停滞不变的局面；突破了传统农业仅仅或主要从事初级农产品生产的局限性；突破了传统农业生产过程完全依赖自然条件的约束；突破了传统农业封闭低效、自给半自给的局限性；改变了传统农业粗放型增长方式，使农业生产效率达到现代先进水平[4]。大力发展现代农业，充分利用农业资源，拉长农业产业链，将大大扩大农民就业的空间，有利于建立农民增收的长效机制，实现农业乃至整个国民经济的持续健康发展[5- 6]。北方农牧交错带位于阴山以东，丰镇、张家口、围场、赤峰以北地区，是承接内蒙古牧区与华北农区的狭长地带[7]，是环境变化最敏感的地带，是生态环境脆弱地带[8]，具有半干旱的气候，土地利用农牧交错且时农时牧，生态环境退化，农业生产条件严酷等基本特征[9]。“内蒙中部半农半牧区”是北方农牧交错区的最重要的最具代表性的地区，也是国家农业发展和治理的重点类型区[10]。探索典型农牧交错区现代农业发展的整体思路，以传统农业中滋生出来的特色农业为突破口和战略重点，改造传统农业，实现特色农业现代化，为中国农牧地区的持续发展提供理论借鉴。
1 土默特右旗农业基础
1.1 土默特右旗的基础现状
土默特右旗（简称土右旗）位于内蒙古自治区西部，隶属包头市管辖，地处自治区首府——呼和浩特市、自治区最大的工业城市——包头市和煤都——鄂尔多斯市之间的“金三角”腹地。总人口34.6 万人，其中农业人口29.1 万人。土右旗地处内蒙古农牧交错带，“现代农业”与“现代牧业”在此交融共通，和谐发展（见图1）。
土右旗总面积2323.65 km2，人均土地面积0.67 hm2。在全旗土地利用结构中，农用地18.24 万hm2，占总用地的78.49%，其中：耕地11.17 万hm2，占农用地的61.27% ；园地0.15 万hm2，占农用地的0.82%，林地3.41 万hm2，占农用地的18.71%；牧草地2.44 万hm2，占农用地的13.38%。全旗土地综合利用率为88.5%，土地垦殖率48.72%，人均耕地面积0.32 hm2。
1.2 土默特右旗农业发展状况
土右旗地处河套平原东部，土地肥沃，气候适宜。粮食作物主要以玉米、小麦为主；经济作物主要以甜菜、葵花、中药材等为主；养殖业主要以奶牛、肉羊和生猪为主。
（1）四大优势产业基本形成，具有规模优势的产业基地基本建成，综合生产能力全面提高。以粮饲为主的种植业规模发展：土右旗是国家优质产粮大县，2009年粮饲经种植面积分别为81988、5288、22481 hm2，粮食总产量744854 t，油料产量18563 t，甜菜产量104611 t。粮饲种植业存在耕作方式传统、耕作技术及管理模式有待创新等问题。蔬菜产业潜力巨大：积极发展保护地蔬菜项目，初步形成以合作组织和企业为龙头，带动基地生产的全产业链发展模式。蔬菜产业发展存在生产技术服务体系支撑不足、品种结构单一、资金支撑力度不足等问题。奶牛产业发展迅速：土右旗是全国牛奶生产强旗，以伊利、蒙牛和乳泉等乳制品龙头企业为牵引，截至2009 年建成养殖小区（牧场）96个，规模化养殖率达58%。奶牛产业发展主要面临环境承载力制约，奶业生产、乳品加工和乳品消费市场不协调，产业由粗放型向集约型、由初级向成熟转变的问题。肉羊产业竞争优势明显：土右旗地处内蒙古农区肉羊养殖生产核心带，截止2009 年建成肉羊养殖园区2 个，肉羊养殖小区6 个，肉羊养殖场27 个，肉羊养殖示范户860 户，年出栏肉羊160 万只。肉羊产业发展主要面临环境保护的压力，与城市建设间的矛盾，以及自身产业结构、空间布局、生产组织方式的问题。
（2）农业生活功能开发得到重视，休闲观光农业处于快速发展阶段。土右旗北倚阴山，南临黄河，中间是一望无际的敕勒川大平原，近年来充分利用得天独厚的自然优势、以敕勒川文化遗产为代表的丰富历史人文资源和沟门大杏、金杏、紫李子等特色果品的产业优势，重点发展设施农业、特色农家乐和水果采摘为主要内容的旅游观光休闲业，结合社会主义新农村建设，着力打造生态农业休闲观光精品。
（3）农业生态功能基础良好，生态农业发展潜力巨大。土右旗以良好的山水生态优势为支撑，加快生态环境治理进程，实施了天然林保护、退耕还林、三北防护林建设等国家林业重点建设工程，全旗森林覆盖率达到23%，良好的生态环境基础为土右旗发展生态和循环农业奠定了坚实的基础。
（4）农牧业产业化基础雄厚。土右旗先后引进了华资实业、小尾羊公司、旺旺食品、明旺乳业、天喔食品、福禾豆业、巨丰番茄加工等一批农牧业产业化龙头企业。建成宏丰、成信、奶联、华旺、长春生物科技、大地创业、大漠林深乳业等一批规模种养企业，培育农村合作经济组织99 个，农民经济人380人，实现销售收入4.02 亿元，带动农户1 万多户。初步形成了“企业＋合作组织＋基地＋农户”的产业化经营格局，农副产品就地加工转化率达到65%。
2 土默特右旗现代农业发展条件分析
2.1 现代农业发展的SWOT分析
2.1.1 优势（1）区位交通优势：土右旗地处呼、包、鄂“金三角”腹地、沿黄经济带区域、呼包银重点经济区，是连接华北和西北的交通要塞，具有承东启西、连接南北、对外联系多元化的区位优势，有利于成为现代农业的龙头总部，提高精品农业的品牌影响。（2）组织优势：具备“示范园区、龙头企业、优势基地、专业合作组织以及特色村镇”的组织体系基础，可以构建“市场驱动龙头、龙头依托园区、园区借助合作组织带动基地、基地联接农户、特色村镇作为功能拓展和服务支撑节点”的现代农业产业化模式。（3）产业优势：土右旗粮饲、乳、肉、果蔬四大主导产业基本形成，专业化的农牧业生产基地初具规模，农牧业产业化步伐明显加快，龙头企业的带动能力不断增强。（4）科技优势：土右旗与内蒙古大学建立了地校共建的科技合作体系，形成了专家与农牧业项目、专业学院与种养加基地和园区“一对一”合作指导关系，实现了农科教、产学研的有机结合。2.1.2 机遇（1）国家大力发展现代农业以及西部大开发战略的深入带来的政策集成利用机遇。内蒙古呼包鄂地区是西部大开发十年成效显著的重点经济圈，而土右旗作为呼包鄂地区腹地经济中心，将在招商引资，产业对接等方面拥有宝贵的发展机遇。（2）呼包鄂区域新型中等城市建设带来的农业发展机遇。土右旗地处呼、包、鄂“金三角”腹地，现代农业发展紧紧围绕建设呼包鄂区域新型中等城市的总目标，全力打造包头市现代农业发展带、新兴产业承载地和城市功能拓展区。（3）包头市“北薯南菜”发展战略带来的设施农业发展机遇。“北薯南菜”发展战略是包头市委、市政府提出的农业发展战略，即在山南地区大力发展以保护地为主的蔬菜产业，在山北地区大力发展以马铃薯种植为主的设施农业。
2.1.3 劣势（1）土右旗种养业规模化发展刚刚起步，经营主体少、规模小，农牧业园区功能有待继续完善；产业结构仍以传统种养业为主，优势产业尚未完全形成；农业机械化、精细化程度不高，集约化水平较低；种养业基地分散，龙头企业数量少、带动能力有限，产业化水平低。（2）土右旗为农业服务的中介组织数量少，组织和管理不规范，作用发挥不充分，农户-企业-市场间的利益链接机制尚未真正形成，抵御市场风险和自然风险能力较弱。（3）土右旗由于科技人员不足和经费限制，农业技术推广网络作用发挥不够充分；农牧业科技人员队伍老化、知识结构老化，农技推广队伍经常性的业务技术提升培训机制没有形成，服务队伍整体水平低，服务意识和服务能力有待增强。
2.1.4 挑战（1）工业发展引致的生态环境破坏和人力资本争夺挑战。土右旗依托丰富的矿产资源，工业经济得以蓬勃发展，2009 年三次产业比重达到15.9∶44.4∶39.7。未来，做大做强工业经济，加快建设新兴产业承载地，由此引致的环境污染将不利于发展现代生态农业。同时，工业对农村富余劳动力的吸纳和转移，将会造成农业劳动力短缺和成本上升，从而制约现代农业发展。（2）自然风险、国内外要素和产品市场风险带来的挑战。受国内外市场原料市场价格上涨、国内市场通货膨胀、供给需求错位等因素影响，农产品市场价格波动幅度较大，并呈现周期性涨跌的趋势，农业产业时刻面临着产业链传导的市场风险和自然风险带来的挑战。
2.2 现代农业发展的战略问题
2.2.1 要素统筹问题 区域的资源环境承载力及环境可承受的人类活动的阈值是一定的。当前土右旗耕地面积、畜禽数量、牧草供给量处于相对平衡的状态，要进一步发展畜牧养殖业，需要对种植和养殖业进行合理规划。同时，现代农业发展对基础设施、服务设施和环境设施的需求提高，土右旗的公共基础设施结构不合理、地区不均衡、网络不发达的制约会进一步加大。另外，对于土地流转的需求将随着现代农业的发展逐步增加，由此引致价值认识冲突和利益不公矛盾将明显加剧。
2.2.2 重点强化的问题 随着现代农业竞争优势突显和特色禀赋开发要求提高，已有的自下而上的偏自然态的优势特色产业和功能空间布局会出现重点不突出的问题。另外，土右旗现代农业发展面临着区域之间农业竞争优势差异不足的制约，以及区域内强企带动和集群增效弱的问题，需要依靠做强区域农业产业化龙头企业和做大区域农业产业集群加以突破。
2.2.3 产业升级的问题 现代农业发展对技术创新、示范推广、工程规模、投入影响的要求大幅度提高，已有的功能单一、体系化不强的农业技术保障和项目支撑所产生的制约明显增大。同时，由于能人型科技应用人才和经营型管理领导人才稀缺，土右旗现代农业功能拓展和产业升级的人才制约越来越大。另外，大市场、大流通企业不足引致的结构调优、产业升级障碍影响变大。
2.2.4 管理增效的问题“条块分割、城乡分离”的组织管理体制将成为制约，伴随着土地和人力机会成本的剧增，传统的农业比较优势会逐步丧失。另外，已有的体系性不强的政策导向和组织激励在许多方面都会出现适应差的问题，需要政府与涉农组织合作健全能够提高经济、社会、环境综合效益的绩效评估、考核、激励体系和风险防控机制加以解决。
3 土默特右旗现代农业发展思路
3.1 总体思路
以科学发展观为统领，贯彻落实“以呼包鄂为核心，沿黄河沿交通干线经济带国家战略”和“建设呼包鄂区域新型中等城市发展战略”，将“立足土右旗、示范旗周边、服务呼包鄂、引领内蒙古、影响大西北”做为现代农业发展的战略目标，深度拓展五大产业，围绕现代农业“一廊三心两圈”的空间框架、“五区九园两带”的空间布局，持续放大农业的资源集聚、先行示范、模式引领、辐射带动的效应。以构建土右旗现代农业的产业示范体系和功能示范体系为重点，建设三类重点工程，实施四类政策措施，突破土地流转、人力平衡、环境保护、设施建设、资金融通、政策保障等方面问题对现代农业发展的制约。采用龙头企业带动型、合作组织带动型、农牧结合型等现代农业运行模式，以现代经营形式推进农业发展，引领传统农业产业改造升级，培育壮大新兴农业产业，加速推进内蒙古乃至中国农业现代化建设，形成融产业、功能、环境价值于一体的现代农业综合服务示范平台。
3.2 产业构建
依据土右旗现代农业示范区建设的发展定位要求，结合现有产业基础，确立五大主导产业，包括标准化循环型畜牧养殖业、集约化高产型粮饲种植业、优质化高效型蔬菜种植业、绿色环保型农产品深加工与物流业、特色化低碳型现代林果业（见图2）。
3.2.1 标准化循环型畜牧养殖业 畜牧养殖业是土右旗的核心主导产业，进一步优化产业结构布局，以奶牛、肉羊、肉牛和生猪养殖为主导，禽类、渔业、野猪、肉獭良种繁育、动物疫病防控、饲草饲料生产、畜产品质量安全、草原生态保护等体系，逐步形成“龙头企业（合作组织）+园区+基地+农户”和“龙头企业（合作组织）+基地+农户”的生产运营模式；初步实现向技术集约型、资源高效型、环境友好型转变（见图3）。
3.2.2 集约化高产型粮饲种植业 保证粮食生产安全，稳定粮饲种植面积，优化区域布局，建设三大优质安全农产品生产基地，即6.67 万hm2高产玉米基地、1.33 万hm2优质小麦基地和0.67 万hm2饲草种植基地，逐步形成“龙头企业+基地+农户”的生产运营模式。调整品种结构，改良农产品品质，主要农作物全部实现良种化，种植业全部使用测土配方施肥技术，使粮食生产基地成为现代农业的科技先行地和示范地。快速组建规模较大的绿色粮饲作物生产基地，形成合理的粮经饲三元结构，突出培植龙头企业，推进耕作方式变革和科技成果转化，实现种植业提质增效。
3.2.3 特色化高效型蔬菜种植业 发展以保护地蔬菜为主的特色高效型蔬菜种植，建成内蒙古西部地区的大型蔬菜生产基地，使蔬菜种植业成为区域有特色、有竞争力的主导产业。建立功能完善的蔬菜产业市场营销网络，积极发展订单生产，围绕市场需求调整种植结构。培育产业化龙头，提高企业化运作比重，发展农村合作经济组织和专业协会，逐步形成“园区+龙头企业+合作组织+基地+农户”和“龙头企业+合作组织+基地+农户”的生产运营模式。建设完善质量管理体系，加大对蔬菜质量安全监测体系建设的资金投入，建立旗级农产品质量安全监督检测中心及乡镇蔬菜检测点，扩大蔬菜产品质量检测网络的覆盖。
3.2.4 绿色环保型农产品深加工与物流业 发展具有区域特色的农产品深加工与物流业，形成基地建设与农产品加工物流协同配套的产业发展模式。培育具有市内、区内领先水平的龙头企业和产业集群，全方位扩大国内外市场，创名牌产品，抢占市场份额，打造优质特色的农产品加工业与物流基地。建设完善农产品质量安全体系，制定农产品生产全过程质量监管标准，开展农产品质量安全认证工作，建立农产品物流全程监控与可追溯系统。构筑农产品现代物流业的信息平台，摒弃传统的批发市场为主的农产品流通模式，发展农产品物流信息化。
3.2.5 生态化低碳型现代林果业 依托大青山自然保护区和黄河湿地天然保护林地，建设现代林果业。改良林果品种，发展山区林果产业，做大特色林果种植业。要充分利用林木与农作物的“空间差、时间差和生态位”，发展林下经济，推广多种功能、多层次的立体开发。依托现有林地资源，发展碳汇产业，积极开展林草碳汇产业贸易的研究，极搭建林草碳汇产业碳汇贸易平台，变生态优势为经济优势。
推广多层次复合模式生态休闲旅游业。结合九峰山自然保护区、黄河湿地等自然环境优势，敕勒川文化、美岱召等人文景观，实施生态休闲农业镶嵌链接农业特色旅游村镇、精品采摘园和自然生态景观的独特发展战略。培育创新运作型生态休闲农业，支持建设以创意农业为主题背景的多功能型、综合服务性休闲度假中心和园区网络，搭建展示观摩、示范推广、会展培训平台，加大对创意农产品、创意产业文化、创意活动、品牌营销的支持力度，打造旅游观光农业的引领示范和品牌展示窗口。
3.3 空间部署
遵循以人为本、城乡统筹和可持续发展理念，以现代农业发展示范带动包头市、内蒙古自治区乃至大西北现代农业发展为中心，以示范推广现代农业经营理念、农业工业化管理模式、科学实用技术、现代农业多功能性和生态农业可持续性发展为主线，综合考虑土右旗现代农业示范区建设的功能诉求、产业发展领域和各乡镇农牧业布局现状，对全旗现代农业示范区的空间布局进行统筹规划。
土右旗现代农业发展的空间结构可以概括为“一廊联通，三心驱动，两圈共赢”（见图4）。“一廊联通”指沿110 国道的农业科技服务走廊，依托内蒙古农业大学农牧业科技示范园区，强化其科技服务功能，将沿110 国道两侧的科技园区及企业联合起来，形成现代农业科技走廊，辐射带动旗域南北的现代农业，使农业的生产、生活和生态功能得以交融。“三心驱动”指分别以内蒙古农业大学农牧业科技示范园区、物流园区和加工园区为核心，建设农牧业科技交流服务中心、农产品物流信息中心和优质农产品精深加工中心，运用“借外力、提内力”的思想方法推动三大中心互促，实现三大中心内外部的动态均衡和运行效果螺旋式上升。形成农业引领带动与现代化农牧业提升支撑的“三力”交错平衡体系，辐射驱动现代农业科技进步与产业升级。“两圈共赢”是指农业产业化综合发展圈，即在110国道以南，展规模化种植、养殖，融合工业发展农产品精深加工和物流，提高农产品的附加值；功能性农业拓展圈，即在110 国道以北，依托九峰山风景区，以大青山生态保护及农业功能开发为重点，拓展农业的生态和生活功能，成为土右旗现代农业发展的主要农业景观带和功能开发带。
4 农牧区现代农业发展整体思路
从土默特右旗现代农业发展的实证研究可以看出，现代农业的发展是一个由若干既相互独立、又相互联系的环节构成的完整体系。这一过程综合考虑区域的基础现状、战略问题等，归纳起来，农牧地区现代农业发展整体思路框架可概括为4 个层次的内容，即综合基础现状整理、现代农业发展战略分析、现代农业发展总体思路、现代农业发展进度管理（见图5）。
发展现代农业是一项长期、复杂而艰巨的系统工程。应根据地域实际状况，在做好各项基础工作的前提下，充分分析发展的核心战略问题，以可持续发展的理念为指导，合理制定发展目标，确立发展定位，构建主导产业、特色产业等均衡配置的产业体系，统筹现代农业发展的空间部署，最终实现现代农业有重点、有计划、有步骤地稳步健康发展。
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