葛 思 彤
（西南石油大学经济管理学院 四川 成都 ６１０５００）
摘 要：目前，我国农村土地流转仍处于缓慢发展阶段，土地流转尚未形成统一的运行机制。流转程序的不规范、组织结构的混乱、政府定位不准确、国家文化教育投入不足、农民思想观念落后、土地流转市场的不健全、法律法规的不完善等因素都导致了农民权益受到侵害。文章以环境视角为切入点，着重分析农村土地流转运行机制，并提出相关对策和建议。
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关键词 ：土地流转；机制；运作环境；农民权益
中图分类号：F301.1 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．09．０24
收稿日期：２０１5－02－15
“三农”问题是我国现阶段改革与发展所要解决的重要问题，农民问题又是“三农”问题的核心问题，维护好、发展好、保障好广大农民的合法权益更是重中之重。党的十八届三中全会指出，“要建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利”。然而现阶段，我国农村土地流转机制的整体运作还处于不完善阶段，部分地区土地流转后农民的利益仍然受到侵害。因此，加强农村土地流转机制运作环境的完善对保障农民权益、提高土地流转质量具有重要意义。
１ 农村土地流转运行机制的内部环境分析
１．１ 土地流转合同签订的规范性不足
土地流转形式多种多样，现阶段农村土地流转中自发流转的形式仍然占较大比例，没有通过签订土地流转合同明确双方的权利义务关系，私下直接采取“口头协议”的形式，导致在出现土地纠纷时无法依据解决。此外，现阶段的相关法律文件上也没有明确的关于土地流转合同的统一范本，这使得在实际的土地流转中存在诸多合同不规范的现象。在部分签订土地流转合同的情况中也面临一些问题，一方面，由村集体组织签订合同，缺乏第三方的有效监督，流转信息不对称，损害农民权益；另一方面，农户自身又缺乏相关法律知识，对合同内容、条款等事项不完全了解，导致他们在遇到土地纠纷时，只能依靠当地村集体组织解决，容易造成利益主体的偏离、农户合法权益得不到保障的现象出现。
１．２ 土地流转组织结构的混乱
１．２．１ 土地中介组织缺乏
土地流转与农民利益息息相关，而中介组织是促进土地高效流转、保障农民合法权益、实现农业规模发展的重要保障。然而现阶段土地中介组织的发展仍处于起步阶段，对自身定位不够明确，数量不足，质量也有限，没有形成统一规范的土地流转中介组织市场，在土地资源的流动与配置方面都没发挥出应有的作用。法律条文上也没有关于中介组织的相关规定，缺乏强有力的法律支撑，导致中介组织在实际运行中缺乏秩序，长期处于一种无序的状态。部分地区的中介组织受到严重的行政干预，缺乏独立性，正常工作受到阻碍的同时，也降低了自身的工作效率。此外，农户对土地流转中介组织的认识与了解度不高，可能会在实际的土地流转中干扰中介组织工作，不利于土地供求信息的收集和流动，导致自身权益受到侵害。
１．２．２ 政府职能定位不当
现阶段，我国农村管理体制存在弊端，一方面，土地流转受到过多的政府行政干预，严重影响土地流转的效率和质量；另一方面，地方政府也没有真正发挥出在土地流转中其作为组织者、管理者和服务者的作用。由于法律、法规的不完善，政府在土地流转中的定位模糊，角色错位，且缺乏具体的程序法、管理法、规范法的指导，导致地方政府在工作中无章可循，土地流转经常处于混乱状态。部分地方政府为了追求“政绩工程”、“形象工程”，不顾及农民的意愿和话语权，常以行政命令的手段强制农民进行土地流转，不但没有达到发展农业经营规模化的目的，还影响了农民进行土地流转的积极性，引起农民的不满。此外，在土地流转中，村民委员会或村社扮演双重角色，一方面代表农民行使集体土地所有权，另一方面又是受乡镇政府领导的行政组织，在土地流转中受其影响，在利益取向上容易出现偏差，不能真正代表广大农民的利益。
１．２．３ 农民思想观念落后
思想观念是影响土地流转的重要因素，受传统的小农经济的影响，部分农民具有强烈的恋土情结，思想观念落后，担心失去土地后养老和就业得不到保障，因此不愿将土地流转出去，这种现象在西部地区较为明显。文化程度的高低直接影响思想观念的开放程度，农民的文化程度越高，接受新事物的能力越强，从事非农职业就业机会越大，越容易接受土地流转。此外，职业类别也影响农民的思想观念，农民在职业上出现了分化，不同职业对土地的依赖程度不同，思想价值观念也存在差异，对土地依赖程度小的职业更倾向于土地流转。
２ 农村土地流转运行机制的外部环境分析
２．１ 法律制度存在缺陷
２．１．１ 法律条文不完善、界定不清晰
现行的土地流转相关法律建设十分落后，没有专门针对土地承包经营权流转的统一法律文件，现有文件的法律效力也不足，在土地流转合同、形式、价格、程序等方面都缺乏详细明确的规定，尤其是在监督方面，缺乏保护农民权益的可操作性规范，在一定程度上制约土地流转。法律规定“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，但实际上，“农民集体”是虚拟主体，在我国现阶段“农民集体”以村民委员会为形式发挥作用，而法律上并没有明确指出村民委员会能代表农民具体行使哪些权利，主体界定上的不清晰，导致农村土地流转的不规范。
２．１．２ 制度体制的缺失
２０世纪７０年代末，中国开始实行家庭联产承包责任制，所有权和承包经营权分离，所呈现出的“二元产权”体制在现阶段仍面临一系列问题。一方面，现有产权制度主体不明确，农民合法权益容易受到侵害；另一方面，家庭联产承包责任制导致农村土地实行分散化的经营模式，生产效率低下，严重阻碍了农村规模化、机械化、现代化农业生产的发展。农村社会养老保障制度与土地流转联系紧密，受传统观念影响，农民习惯依赖土地生存，土地承担主要的养老功能，因此农户不愿将土地流转出去，农村社会养老保障体系得不到进一步完善，基础养老保障功能得不到充分巩固，由依靠土地养老转化为依靠社会养老的农民传统观念得不到转变，将阻碍农村土地流转的深入进行。
２．２ 文化教育的拉力不足
农民文化程度对农村土地流转也有一定影响，文化程度越高的农民越倾向于进行土地流转，反之亦然。就中国而言，东部地区的受教育程度高于西部地区，城市受教育程度又普遍高于农村，因此在西部的农村地区，土地流转与受教育程度的关系更为紧密。
２．３ 市场体系的不完善
现阶段农村土地流转出现土地纠纷、流转不规范的原因还在于没有形成统一、有序、开放的土地流转市场。村民委员会在土地流转中承担着代表广大农民权益的责任，在土地流转信息不完善、土地价格不公开、土地评估不合理的情况下，极易出现村民委员会以权谋私，违背农民意愿，强制农民进行土地流转的现象。目前土地价格的确定与浮动都没有明确的法律法规文件规定，缺乏统一的土地定价标准，模糊不清的价格阻碍了土地流转的进一步进行。
３ 完善农村土地流转运行机制的对策
３．１ 重构产权关系，完善法律法规
进一步明确土地产权，尤其是土地承包权的范围，应逐步取消这一概念，用土地使用权代替，让农民真正拥有土地的使用、经营、收益等权利，杜绝打着“集体所有”的幌子而进行损害农民权益的行为，真正区分开农民所有土地和集体所有土地，完善产权制度，强化农民产权意识。
从法律上规范土地流转的相关程序，土地流转的申请、协商、协议的签订、资料的归档整理、后期监管都应明确一套完整的法律程序，通过法律对农村土地流转实行严格的监管，防止部分人员“钻法律空子”来满足自己的私欲。在土地流转程序中，合同的规范与否也是一个重要的环节，应严格确立土地流转合同的范本，对权利义务、流转价格、违约赔偿、外部监督等重点内容做详细的说明规定，促使流转双方在法律规定的框架下行事，推进农村土地流转的合理有序进行。
３．２ 培育中介组织，规范流转市场
政府应重视第三方中介组织在土地流转中的作用，积极培育并给予充分的指导，规范中介组织的行为，明确中介组织的权利义务，帮助中介组织找准自身定位，在政策上给予倾斜和适当优惠，尤其是在法律上给予更大的支撑和保障，以便中介组织能在土地流转中更好地扮演自己的角色。在培育中介组织的同时，还应理顺好政府或村民委员会与中介组织之间的关系，应保证组织的自主权与独立性，不过渡地干扰中介组织的工作，以提高其工作效率。中介组织自身也应该加强培训与学习，培养专业人才；同时向农民进行积极的宣传，加深农民对中介组织的认识与了解，以便更好地帮助他们解决土地纠纷中的各种问题。
建立统一完整的土地流转市场， 公开土地流转信息，规范土地流转程序，建立土地流转机构，从无序走向有序，杜绝出现暗箱操作、以权谋私等侵害农民合法权益的现象出现，真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，统筹信息、资本、金融、劳动力等各项要素，让土地在“阳光下”流转，提高土地流转的效率与质量。
３．３ 加强保障制度建设，削弱土地养老功能
建立并逐步健全农村社会保障体系迫在眉睫，完善农村社会风险、社会救济、社会福利、社会互助等具体服务项目，增加农民的稳定收入，消除他们的后顾之忧。成立专业的保障机构，推出覆盖面更广、享受人群更多、服务项目更全面的保障措施，发展和完善全方位、多层次的农村医疗、保险制度。
３．４ 找准政府角色定位，加强服务职能建设
首先， 作为土地流转的组织者，基层政府应该极引导和推动农村土地流转的进行，制定流转统一规范、总体规划，加强宣传与指导，转变农民长期以来的僵化思想，帮助农民认识土地流转的重要性。其次，作为一个管理者，政府应控制土地流转的数量，对流转后的土地用途进行严格的监管，扶持种植大户和培育中介组织，促进农业科技化、现代化的快速发展。最后，作为一个服务者，政府应制定利民、惠民的优惠政策，发挥地方政府的服务职能，提供土地流转的具体信息，帮助农民更好地理解中央出台的各项土地政策，维护自身合法权益。
３．５ 增进教育文化支出，转变农民思想观念
一方面，政府应该增加对农村地区的教育投入，提高农民的科学文化知识，使农民真正意识到土地流转是提高个人收入的一大举措。另一方面，政府应该引入先进的农业科学技术，发展规模化农业生产，提高农业生产效率和质量，转变农民的传统思想观念，发挥土地的潜在使用价值。
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参考文献
１ 王新钢，张思光，张宝悦．中国农村土地流转的限制因素及对策［Ｊ］．农业经济，２００４（１１）
２ 黄祖辉，王朋．农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响［Ｊ］浙江大学学报（人文社会科学版），２００８（2）
３ 张军．农村土地流转存在的问题与对策思考［Ｊ］．农业经济，２００７（8）
（责任编辑 吴 汉）
