赵一红
摘要：福利治理是社会治理的重要组成部分。福利治理与社会福利制度的完善程度密切相关，对于一个完善的社会福利制度来说社会工作服务发挥着重要作用。政府购买社会工作服务应该被看做是政府对于社会福利治理的一项重要举措、一项制度安排。目前，政府购买社会工作服务涉及的领域非常广泛，在一定程度上表明政府福利制度趋于完善和福利政策趋于成熟。本文以老年社会工作发展的内在机制为切入点，以政府购买社会工作服务为例，深入分析政府福利制度与政策的制定在社会福利治理方面的作用。政府购买社会工作服务表明政府在福利供给方面有了新的政策视角，链接了新的社会资源，在一定层面表现出政府社会福利治理方面的作为与能力。
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关键词 ：福利 治理社会工作
[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2015)04-0003-10
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.04.001
赵一红，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师（北京102488）。
一、研究背景
社会福利一直是学界热烈讨论的学术主题，而老年社会福利则是随着老龄化到来，在不同国家和地区受到研究者的深切关注，作为社会建设的社会福利制度在我国的发展相对较晚，但也是一个理论热点。
（一）国际研究
从实践层面看，世界上较早进入养老时代的英国，对老年人采取了社区照顾模式。社区照顾是英国在福利国家陷入困境之后提出的一种福利政策，也可被看作是一种社会福利的实践模式（赵一红，2013）。“1963年英国卫生部颁布了被称作是‘社区照顾的蓝皮书’的《健康及福利：社区照顾的发展计划》，标志着英国社会福利政策的重大转变（房烈曙，2007）”。社区照顾的福利模式，起初是为了尝试减轻地方政府的福利供给负担，鼓励更多的社会组织提供正规服务及私有化服务。社区照顾的福利供给对象是老人和残疾人、儿童、精神病患者等；福利供给主体是管理人员、专业工作人员和照顾人员；社区照顾的福利供给目标是维持有需要的人士在社区或者自然生活环境内独立生活。社区照顾的终极日标是协力让社区人士可以在自己的生活上获得最大程度的独立自主（夏学銮，1996）。社区照顾的福利供给模式有社区活动中心、老人公寓、家庭照顾、居家服务、暂托处、老人院等等。这些社区服务性设施主要是由英国政府举办或由政府资助，提供的服务是免费或低收费（赵一红，2013）。
从理论层面看，目前关于老年社会工作服务与福利的国际性理论研究主要集中在需要理论、福利多元主义理论、社会交换理论、责任负担理论等方面。需要理论与老年人基本需求分析紧密相关。一是马克思主义的需要观。马克思认为，人和动物的本质区别是他们的需要和满足需要的方式不同，需要是人的本质属性。人的需要构成了人的实践活动的内在动力，是社会发展的动力源泉（张明，2012）。二是英国学者莱恩·多亚尔等人的需要理论。多亚尔认为需要是人类的必然性。存在着人的基本需要，个人有权利最大限度地满足这些需要，衡量所有人类解放的标准应该是评估这种满足的程度。福利制度必须以某种方式把个人满足需要的权利以及决定这种满足如何得到实现的参与权利结合起来（莱恩·多亚尔，2008）。福利多元主义理论在西方养老理论研究方面产生了巨大作用。第二次世界大战之后，西方发达国家在经济复苏的情况下纷纷建立起完善的社会保障体系，各国用于社会福利方面的开支不断增加，但随着20世纪70年代西方经济低迷，由政府包办的社会福利制度陷入沉重的财政危机，在此情况下西方提出了福利多元化理论。西方福利发展史上先后经历了古典自由正义、凯恩斯主义、福利多元主义等三大范式。尤其是福利多元主义的代表Rose提出福利多元组合理论，认为一个社会总体福利主要来源于家庭、市场、国家三个部分（胡微，2012），在此，Rose实际提出了一个社会福利二方责任分担的问题。随后福利多元主义理论不断得到修正和发展并充分表现在老年社会福利方面，尤其表现在养老的照顾方面。社会交换理论和责任分担理论提供了解释老人照顾在家庭层面和社会结构层面中的关系和过程的分析框架。社会交换理论主要研究内容涉及的是代际之间的互惠，主要表现在老年父母与子女之间的相互支持和帮助，包括有形的物质、金钱和家务活动等。责任分担理论主要用于阐释家庭、社区和社会组织三者在照顾老人过程中的角色负担和功能互补的特征（熊跃根，2008）。
（二）国内研究
从实践层面看，我国在老年社会工作服务的实践方式上突出表现在社区服务方面。1986年，国家民政部首次提出开展社区服务工作、满足人民生活需要的策略，社区服务正式载人中国城市改革的史册。英国社区照顾的养老视角，强调的是社区意识和社区支持网络对于受照顾者的意义；我国社区服务强调的是在政府领导下，各街道、居委会为协助，满足社区居民日益增长的物质文化生活需求，发动和组织社区各方面力量，开展公益性、福利性和互助性的社会化服务。目前社区需要承担的社会福利责任比任何一个时期都更为重要。但是相对西方国家来说，我国社区服务的福利供给来源和供给机制都比较单一，社会化程度较低；社区的行政化倾向比较严重，社区福利供给主体大多表现为政府行为；社区福利供给的专业化程度也较低，大多数地区还依赖于传统的行政化手段，虽然目前一些沿海城市已经提高了社区福利供给的专业化水平，但我国社区服务的总体还处于较低水平；社区服务模式的供给视角更多注重的是宏观政策的实施，例如：最低生活保障制度的实施、社会医疗保险网点的建设、失业人员的再就业服务与培训、残疾人的社区康复、社会养老体系的建构、军烈属的优抚与社区矫治等等，缺少福利供给的微观层面即专门针对养老模式的具体社会服务方式的提供。因此，对于我国老龄化严重的现象，迫切需要有针对性的老年社会工作服务研究（赵一红，2013）。
从理论层面看，我国目前关于老年社会工作理论的研究，大多集中在社会福利与社会政策视角，尤其以普惠型的中国社会福利发展模式为主要内容，同时研究社会福利发展的政府与社会责任分担问题，缺少系统的关于老年社会工作的理论研究。罗观翠在《中国城市老人社区照顾综合服务模式的探索》一书中认为，在人口老龄化的背景下，老人照顾的专业性和科学性需要重视，老年服务的社会政策和服务发展值得期待（罗观翠，2011）。目前关于中国老年社会工作的理论研究成果甚少，尤其缺乏对于中国老年社会工作的基本特征、基本原则、基本价值观的理论研究。
二、老年社会工作发展的内在机制分析
老年社会工作的发展，与国家制度以及政策密切相关。而老年社会工作发展的制度结构解释框架可以追溯到吉登斯的结构化理论。吉登斯认为结构化是一个双向过程，他不相信有关社会行动、互动和组织的抽象法则，他的结构化理论不是一系列命题，而是一种动态的敏感化概念。他认为，行动者利用结构，并且在利用结构的特质时改变或再生产结构。因而，结构化的过程就需要对结构的性质、利用结构的行动者以及相互嵌套并生产出多种模式的人类组织方式进行概念化。吉登斯认为，结构可以概括化为行动者在跨越“空间”和“时间”的“互动情景中”利用的规则( rules)和资源( resource)。正是通过使用这些规则和资源，行动者在时间与空间中维持和再生产了结构。吉登斯认为，规则是行动者在各种环境下面理解和使用的“可归纳的程序”，并认为规则其实就是一种方法论或技术。如同结构的其他关键特质一样，资源是行动者用来处理事务的工具。当行动者互动时，他们利用资源；当他们利用资源的时候，他们就操作权力以建构别人的行动。因此，结构化是一个双向的过程，在时间和空间跨度中规则和资源被用来形成互动，在互动中使这些规则和资源得到了再生产或者转化（乔纳森．H特纳，2006）。
当用这种结构化理论解释制度定义时，吉登斯认为制度是社会中跨越时间和空间的互动系统。认为只有当规则和资源被再生产，同时历经长时间并且在明确空间点时，才能说制度存在于社会之中。吉登斯在制度的概念化当中，力图在多个意义上避免机械化。首先，在经验情景中的互动系统是一个制度性过程的混合体。经济的、政治的、法律的和符号的秩序并不是可以轻易分离。其次，制度与行动者使用并再生产的规则和资源相互联系。制度并不外在于个体，而是在实际的社会关系中通过应用不同的规则和资源而形成。再次，所有规则和资源的最基本的维度一意义、统治和合法性都包含在制度化的过程中（乔纳森．H特纳，2006）。因此，老年社会工作发展，与政府的制度以及政策的制定密切相关。
从我国老年社会服务体系发展的实践层面分析，我国老年社会工作的实践突出表现在社区服务方面。笔者曾指出，我国社区服务的福利供给来源和供给机制都比较单一，社会化程度较低；社区的行政化倾向比较严重，社区福利供给主体大多表现为政府行为；社区福利供给的专业化程度也比较低，虽然目前一些沿海城市已经提高了社区福利供给的专业化水平，但我国社区服务总体还处于较低水平；社区服务模式的供给视角更多注重的是宏观政策的实施，而缺少福利供给的微观层面即专门针对养老的具体社会服务方式的提供（赵一红，2013）。因此，对于我国老龄化严重现象，迫切需要有针对性的老年社会工作服务的发展。
然而，我国一方面缺少微观层面的老年社会服务方式的供给，另一方面，在我国社区居家养老社会工作‘专业服务过程中又面临着诸多困境。第一，从制度与政策层面来看，我国老年社会工作专业服务领域中专业人才与资金支持匮乏，表现在专业服务人员的服务技巧与水平难以满足老年人现实需求；与此同时，国家投入用于老年社会工作服务的专项资金比较缺乏。各地所进行的老年社会工作服务大多集中于为老年人开展各种文体活动，与一般社区工作人员所组织的老年人活动区别不大。第二，目前城市社区老年社会工作服务与发展受社区权利结构和社区行政任务的影响比较大。在中国熟人社会文化的影响下，如果得不到社区居委会和负责人的支持，相关老年社会工作服务就难以进行；同时，社区居委会承担的行政事务较多，这在一定程度上影响了老年社会工作服务的推进。第三，受服务接受度影响。从资源和范围来看，我国大部分老年人无法享受专业社会工作服务，只有处于一定社会领域的少数老年人才有机会享受。第四，受我国传统文化，以及对老年社会工作服务缺乏了解等诸多冈素的影响，许多老年人在社会工作机构为其提供养老服务时，不愿意或勉强接受相关服务，从而表现出所提供的社会工作专业养老服务难以推行。上述问题的存在，在很大程度上制约了我国老年社会工作的发展。
福利治理视角下的国家制度发展和政府政策倡导对于我国老年社会工作的形成、结构、性质等具有关键性的作用，主要从资源配置、政策影响表现出来。首先，我国老年社会工作的形成受国家结构与政策影响，国家作为结构化体系其自身对社会产生诸多影响。国家结构的两个主要方面即国家权力的组织方式和国家科层化的程度不同，意味着中央政府对地方的控制程度不同，同时也意味着各级政府政策的不同结果。如果从行动与结构视角来看，具体的机构和人为推动形成了社会政策，而社会政策对于政治共识、经济发展以及社会和谐具有重要作用。政策行为随时可以影响社会结构与社会阶层，有可能使一部分老年阶层的人享受高水平的养老服务，而使另外一部分老年阶层的人只能维持基本的养老生存，从而决定老年人在社会中处于不同的位置与结构之中。其次，关于不同阶层需求和水平的老年人享受不同的服务体系(赵一红，2015)。按照马克斯，韦伯的关点，“出于种种实际的目的，身份的分层总是会伴之以我们所熟知的那种典型方式的垄断：对观念、实物和机会的垄断”，“生活方式’对于身份荣誉具有关键作用，意味着身份群体是所有惯例的特定载体。无论在哪个方面都可以看得很清楚：生活的所有格式化要么起缘于身份群体，要么至少也得到了它们的保护。即使身份惯例的原则大相径庭，它们也会表现出某些典型特征，尤其是在最有特权的阶层当中”(马克斯·韦伯，2010)。这也看出不同阶层和生活水平的老年人需求也完全不同。
三、S社区老年人精神慰藉需求与社会工作服务供给①
（一）需求评估的基本概况
S社区老年人精神慰藉评估的总目标是了解社会工作服务实施地居家养老老人的精神慰藉需求状况。北京市S社区曾被评为“首都文明社区”，其特色服务项目有志愿者服务、为老服务绿色通道、食品安全监督等，其中为老服务是城市居家养老服务的重要体现，而且该社区老年人对服务的要求也越来越高。本次评估通过选取该社区五十多位老年人进行需求评估问卷调查，了解其精神慰藉需求状况并进行描述分析，为深入开展社会工作服务提供依据。首先将研究问题——居家养老老年人精神慰藉需求进行量化，转化为具体指标，并将各个指标转化为可以操作的问题及选项。本次调查主要分为两大部分：第一部分是S社区老年人的基本信息，主要包括老年人的性别、年龄结构、教育程度、收入来源、职业分布、健康状况等；第二部分是老年人对精神慰藉服务的需求调查，首先从整体上对老年人的精神需求满意度进行调查，然后将精神慰藉需求操作化为家庭支持需求、社区支持需求以及其他需求三大类。
1．社区老年人精神慰藉需求情况
(1)个人精神状况
从表1可以看出，S社区的老年人对生活的满意度相对较高，且日常生活中的积极情绪体验比较多，该社区的大部分老年人对生活都抱有积极态度。同时表2的数据表明，受访老人的生活满意度比较高，仅有3.85%的老人对生活不太满意。
(2)家庭支持需求状况
在老年人期望子女经常陪伴自己身边的意愿方面，把答案分为两个种类，把回答“非常希望”和“希望”归为“意愿强烈”，把“无所谓”、“不太希望”和“十分不希望”归为“意愿不强烈”。从表3可以看出，有41位老人（占78.5%）对子女来看望自己的意愿不很强烈，通过询问原因，大部分老人都是考虑到子女工作忙，怕耽误他们的时间，并非不希望子女来看望自己。
在与子女沟通问题上，其中有33位老人（占63.46%）认为没有困难，认为存在问题的老人主要表现在沟通和生活习惯的差异上。而老年人普遍表示，在困难方面的需求除了日常生活中的帮助、对社区服务的要求之外，应当加以重视的是如何与子女更好地沟通、更多地陪伴和共同参与活。这是工作者在为老年人提供服务时应与其子女进行沟通并嵌入家庭治疗模式所应考虑到的问题。
(3)社区支持需求状况
在老年人最喜欢或最希望参与的活动方面，由表4可以看出，大部分老年人希望更多的是读书看报、看电视、种花养宠物等自娱自乐的活动，其次是社区组织的休闲娱乐活动和朋友间的小范围内活动。对于没有参与活动的老年人，通过询问得知是身体上不适的原因而导致无法参与。
从表5巾数据可知，大部分老年人在参与活动之后，心情比以前更加愉快，这表明，社区活动对老年人精神生活质量的提高起着非常重要的作用。
(4)其他需求状况
这部分问题主要针对有意愿参与志愿服务活动的老年人，从同收的问卷数据来看，表示非常愿意和愿意的老年人共31人（占59.62%），其中13人（占41.94%）选择便民服务，10人(32.26%)选择帮困助弱服务。这在一定程度上反映出该社区受访老人更高层次的需求状况，该部分老年人具有强烈的自我实现的需求。
2．需求评估数据分析与结论
对于城市居家养老老年人来说，特别是有一定社会经济地位的老年群体，他们在物质生活上已经得到充分的保障，而他们的晚年生活对于精神慰藉上的需求会更高，这种精神慰藉的提供可以来自家人、朋友，也可以来自社区、政府等各种社会力量。通过对S社区52位老年人的问卷调查，在一定程度上了解到S社Ⅸ居家养老老年人的精神慰藉需求的整体状况。
首先，通过对受访老人个人基本情况数据的分析可以看出，该社区老年人整体生活状况处于比较好的状态，拥有充裕的物质生活。身体状况欠佳、收入较低的老年人占据很少部分，且S社区在为老服务方面的建设相对比较完善。但是，在看到整体状况良好的同时，更要注重个别化的服务，特别是针对高龄老人、丧偶老人、不能自理老人、经济收入相对低的老人来说，建立老人个人信息档案库，为其提供更加深入、长期的服务活动便显得更加重要。同时，从整体来看，该社区老年人对生活满意度较高，这也意味着老年人对自己晚年生活质量会有更高的需求，从而表现出老年人对于精神慰藉的需求更加迫切。
其次，从老年人家庭支持需求状况来看，在居家养老的模式下，老年人对子女不能长期陪伴在自己身边也表示理解，也不强求子女经常来看自己。并且绝大多数老年人认为子女对自己的关心足够，家庭关系也比较融洽。但是，老年人从内心深处来讲，仍然希望能和子女有较多沟通，特别是在出现沟通和生活习惯差异的问题上获得帮助，以享受天伦之乐。
再次，从社区支持需求来看，在老年人所居住的社区中，邻里朋友、社区作人员和其他社会服务人员是其日常交往的主要范围，其需求也同样在以上所述交往主体中得到体现。社区活动是丰富老年人晚年生活的重要渠道，老年人在社会工作服务活动前后的情绪体验是截然不同的，有利于提升老年人的健康、积极的生活感受。对于社区活动来讲，老年人希望的是休闲娱乐活动，同时也更加注重自身兴趣方面活动，而不一定非要参与社区集体活动。有些老年人或因性格独立，更愿意去发展自己的兴趣爱好。还有部分老年人因身体不便从而参与社区活动有困难，这就需要在具体老年社会工作服务活动巾，针对每位老年人不同的性格特征、身体状况等来提供不同的专业服务。
最后，积极参与志愿服务则属于老年人更高层次的精神需求。部分老年人在自身身体状况、经济状况允许的情况下，愿意提供一些志愿服务活动。例如便民服务、帮困助弱等，S社区的“志愿者服务”常常吸纳有志愿意愿的老年人，丰富他们的晚年生活。通过老年人自身去帮助老年人会更有同理心、更有预见性、更有经验性。但是专业性的缺乏也会产生一定的不足，这就需要为老年人志愿者队伍提供一些专业支持，使专业性与经验性相结合，更好地为居家养老老人提供服务，与此同时，也能为提供志愿服务的老年人提升精神需求的层次。
3.专业社会工作服务供给
根据上述需求评估分析结果，针对服务对象设定了如下曰标：第一，提升居家养老老人精神慰藉服务的质量，满足老人归属与爱、尊重、认知和自我实现的需求；第二，改善老人与家庭成员关系，增强家庭作为老人社会支持的力量；第三，增强社区成员问的互动，扩展老人的社会支持系统；第四，整合各项服务资源，促进服务实施地居家养老各项服务的衔接性与系统性。根据上述目标，设计了如下服务计划：个案服务、小组服务、社区服务，其巾以萨提亚家庭治疗模式为专业辅助技巧。家庭是一个系统，家庭成员是构成家庭这个系统的基本元素。构成家庭的每个成员相互影响、相互依赖，共同隶属于家庭，家庭成员的变化直接影响到每个家庭成员。萨提亚家庭治疗模式从家庭系统出发，通过借助家庭情景作为动力，最终达到每一位家庭成员的成长。其中，最大的特点就是着重提高个人的自尊、改善沟通及更加“人性化”而不只求消除“症状”，治疗的最终日标是个人达致“身心整合，内外一致”。很多家庭成员缺乏基本的相处技巧，包括如何聆听、如何尊重别人的私人空间、说话时如何跟对方有恰当的目光接触、如何简短明晰地表达白己而不是采用责备他人的方式、如何进行换位思考等。社会工作者首先要让老人及家庭成员感受到被理解、被尊重，其次要让他们分享生活过程巾遇到的困难，相互提供支持，最后才体验学习新的家庭成员相处方式。
老年个案社会工作主要围绕老人及其家庭成员，以提高老年人的能力和促进老年人的发展为目标，积极提供和寻求资源，采用一对一的服务方式解决老人的生活和心理问题，调整老人及其家庭成员间的互动。个案服务主要采用心理社会治疗模式、任务中心模式、人本治疗模式以及家庭治疗模式等。在收集资料的基础之上，明确老人的需求并制定具体实施方案。这一环节的主要任务是社会工作者与老人共同制定合适的曰标，结合社会工作者与老人的实际能力，确定具体可行的服务计划，最后详细实施个案服务计划。老年小组社会T作针对老年人的心理、生理、社会适应力等方面的问题，利用不同目标模式的小组方案通过小组成员间的互助和凝聚力对个体进行辅导与治疗，增进老年小组成员的相互支持，改善其态度、人际关系和应对实际生存环境的能力，满足老年人工具性和情感性的需求。根据既定目标，为社区老人设计了“正能量”小组、“智慧号”小组、“老来乐”等小组活动。这三个小组活动分属支持性小组和康乐小组，采用的小组模式也各有不同。老年社区工作的开展，需要在社会工作专业价值观的指导下，以社区为载体，以社区内老年人及其他社区成员为对象，运用各种专业方法，改善老人与社区的关系，提高老年人的自助、互助能力，促进老年人的社区参与，通过老年人的集体参与改善他们的生活质量。在S社区开展的活动分别采用地区发展模式和社区照顾模式。
通过上述社会工作专业服务的提供.S社区的老年人在精神健康方面有所改善，在不同程度上满足了社区老年人精神慰藉的需求，一定程度上提高了社区老年人晚年生活质量。
四、政府购买社会工作服务与福利治理
（一）政府福利供给
从上述案例巾可以看出，当前政府购买社会工作服务应该被看作是政府对于社会福利治理的一项举措、政府福利供给的一项制度安排。目前，政府购买社会工作服务涉及的地域已非常广泛，在一定程度上表现出政府福利制度趋于完善和福利政策趋于成熟。从上述政府购买老年社会工作专业服服务的案例可以看出，政府的福利制度与政策的制定关系到老年问题是否能够得到深入解决，关系到社会福利是否能够得到治理和发展。“社会福利制度的选择是一个国家社会福利发展巾最为重要和最为关键的问题，选择一个适合本国国情的社会福利制度，是现代政府作为社会福利供给主体最首要的职责和任务。在现代社会的任何一个国家，社会福利制度的选择权和决策权只可能由政府行使”（景天魁，2010）。社会福利制度由资源、组织、人力、服务对象、外在制度与环境等系统构成，对于一个完善的社会福利制度来说，社会工作服务发挥着重要作用。社会福利制度是为满足广大民众的社会需要、解决社会问题而设置，而社会工作的服务体系可以在最大限度内实现上述目的。因此，社会工作是社会福利体系的重要组成部分，是社会福利制度中的服务传递体系。在此福利传递体系巾，社会工作专业服务是一个重要的行动系统，社会工作专业服务的发展水平在很大程度上体现着社会福利制度与政策的完善程度，并且体现出政府的福利治理能力（王思斌，2010）。
政府购买社会工作服务表明我国政府在福利政策方面的制定有了新的视角、链接了新的资源，表现出政府在社会福利治理方面的作为与能力，也表现出对整个现代社会的重新塑造，这对政府角色和职能的影响至关重要。政府购买社会工作服务、发展民办社会工作组织，是积极培育社会责任的一项重要措施，更是社会福利治理的一项重要制度举措。目前许多国家的非营利组织纷纷承担了许多过去属于政府的工作，例如社会工作机构、志愿者组织、民问团体、民营企业等等，这些组织依靠自身资源解决各种不同的社会问题，同时以独特的方式在社区管理、环境资源、公共设施、贫困开发、文化保护等领域发挥着越来越大的作用。目前我国社会工作组织也更加广泛地参与社会服务与管理，尤其表现在社会福利治理的过程中。我们从政府购买社会工作服务的概念、内容和方式来看，在目前社会发展条件下，政府究竟应该建立什么样的行政模式，这是一个值得探讨的问题。同时政府购买社会工作服务说明，社会发展本质上要求政府的行政模式由管理制转向了服务与治理，更多地注重以人为本和社会关怀。“马克思认为，黑格尔关于官僚制的论述仅仅以一种特别直接的方式展现了黑格尔式国家概念中的一般性错误。官僚制所代表的并非普遍利益，而是一种特殊利益。……这样一来，国家官僚制便是管理机关，通过这一机关，统治阶级局部权力得以制度化。……于是，对于马克思来说，国家官僚制就是官僚行政组织的典型，只有通过革命过渡到社会主义之后才可能将其废除（安东尼·吉登斯，2013）。”“对于马克思而言，国家行政管理巾‘系统的和等级的分工’意味着政治权利的集中化。而当资产阶级国家自身被超越时，这种集中的政治权利也将被废除（安东尼·吉登斯，2013）。”因此，社会主义社会制度下的政府，是废除了官僚制特权的政府，在此状态下，社会治理的本质就是提供服务，治理好社会的前提是服务好社会。政府工作的出发点应该是社会大众的意愿和要求，因此，为社会大众提供服务和福利就是政府的主要职责（赵一红，2012）。
（二）政府福利治理
首先，购买社会工作服务突出体现政府的福利治理职能。政府向社会工作组织购买服务的功能与作用，首先突出地表现在推动了政府职能转变。为全能型政府向有限型政府转变提供了实际可行的途径，从而实现了政府角色调整定位。政府的重要角色之一就是把握社会曰标，运用发展规划、货币政策、利税政策、产业政策等经济杠杆进行宏观调控，协调社会各方利益，创造条件让市场来整合、配置社会资源，实现社会和公众的整体意志，达到社会福利治理的日标(赵一红，2012)。
其次，购买社会工作服务表明政府福利供给不断创新。当前政府购买社会工作服务是政府对于社会福利治理的一项重要举措，“从制度方面来讲，人们对新制度的渴望是来自于人们对社会利益的渴望。在此情况下新的制度安排将会促使社会利益提高与社会进步，以此来满足社会大众的渴望与需求。而社会工作服务组织作为介于政府与市场、个人与国家之问的社会中间层，便成为制度转型中利益主体间相互适应的社会选择。社会工作专业服务是在外在制度环境作用下，其自身产生发展与固化的过程（赵一红，2012）。”同时也是为社会有需求的大众提供福利的过程。因此，社会工作组织和专业服务的发展就是一系列福利制度需求与安排的结果，其自身发展具有社会福利治理的战略意义。这种战略意义首先表现在政府战略的治理上，表现在社会工作在政府购买专业服务过程中，对社会福利发展方向、目标、任务和政策实施做出具体行动，包括具体的政府社会福利治理的战略分析与选择、战略实施与控制等内容。
再次，由和谐社会的福利治理达到整个社会治理。政府购买社会工作服务如果形成一种福利制度，这种制度的作用首先表现在维护社会的和谐与稳定。英国学者金斯伯格在《福利分化——比较社会政策批判导论》一书中提到：“无论是福利国家的支持者还是反对者都主张，福利国家的目的之一就是弥补根本性的社会分化和减少社会不平等（诺尔曼·金斯伯格，2010）。”第一，政府购买社会工作服务将会完善社会各个系统。社会作为一个系统，需要各组成部分之间进行密切联系与协调，需要进行优化与组合，以维护社会稳定发展。在此过程中，社会工作组织可以通过政府购买不断加强和完善自身的运作能力，建立与其他社会主体的良性互动关系，以此完善社会系统、加强社会治理、化解公共危机，维护社会和谐稳定。例如在社会救助、医疗服务、社区服务、老年服务、教育服务等领域积极发展社会工作组织，使其充分发挥协调各方社会关系、弱化社会矛盾的作用。为了实现分配合理，应该建立一个完善的社会分工体系，社会分工的发达程度决定了政府、企业、社会工作组织的分化与组织化程度。因此，社会工作组织作为一种社会组织形态具有不可替代的意义。社会工作组织今后发展的适应力、公信力、提升力与组织力都将维护社会良性运行和稳定发展。作为一种福利制度，政府购买社会工作服务将会起到推动社会发展的作用。第二，和谐社会是一个全方位与可持续发展的社会，既是经济增长与生态环境的和谐发展，义是人口、资源、生态平衡与社会政治、经济、文化、教育的和谐发展。因此，发展是多元而全方位的。社会福利制度和社会发展是在各种价值目标作用之下的人类文明共同发展的结果。
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编辑／陈建平
