文／董战峰
搭建新时期环保法制建设基本框架
为解决持续不断的大气污染、频频发生的水污染以及严重超标的土壤污染等问题，自2011年修订《环境保护法》列入十一届全国人大的立法计划，在最大程度征求社会各方意见的基础上，历经了4次修订草案的审议，2014年4月24日由全国人大通过新修订的《环境保护法》于2015年1月1日起正式实施。这是我国环境领域的“基本法”25年来的首次大修，相比于1989年开始实施的《环境保护法》，变动非常大，条文结构由六章变为七章，由四十七条增至七十条，有针对性地解决了多年来制约我国环境保护的一些突出问题，在多方面取得突破性进展，包括更加突出扩大保障公众环境权益、加强政府环境监管、突出环境保护优先、实施生态空间管控、加大环境违法担责等。该法律的实施对保护和改善环境、理清明确政府和企业的环保责任、平衡公众诉求与经济发展关系、推进生态文明建设等具有非常重大的意义，系统搭建了新时期环保法制建设工作开展的基础框架。
史上最严但又实施最难
1．最严体现在立法三个“加严”。
环境监管加严。第一，新《环境保护法》第十九条第二款规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”。这对地方上普遍存在的未批先建现象有了限制，严格要求项目建设需要按照环评中提到的“三同时”来进行，也禁止了很多地方先规划后环评的现象。第二，新《环境保护法》第四十四条规定：对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。由此可见，当地企业不但要满足总量控制，并且也要达到环境质量要求。第三，新《环境保护法》实施排污许可和环境信用管理。对于无排污许可证或者违反排污许可证规定排污的行为，环保部门可以对其进行处罚。同时，新《环境保护法》将企业遵守各项环境保护制度的情况纳入信用管理，违规违法的企业将会被纳入“黑名单”，从而影响这些企业在银行、证券等系统的信用评价，通过此项制度，可以有力地促进企业守法。
管制手段加严。一是实施生态红线管理。即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。这样可以通过空间管控要求避免地方只注重经济的增长而不注意环境保护的行为。二是提出了越级举报机制。新《环境保护法》的第五十七条第二款规定：“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。”该举措可以强化督促地方政府履行环保职责。三是实施区域限批。第四十四条第二款规定： “对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”
违规追究加严。一是建立了按日计罚制度。这是对环境追责机制的重大突破，为解决长期一直存在的企业违法成本低、守法成本高问题设置了空间。二是加强行政处罚力度。如新《环境保护法》第六十三条规定，对于一些严重的环境违法行为，必须要对有关责任人员处以人身处罚，形成有效威慑与警惕。三是确立环境连带责任。新《环境保护法》第六十五条规定， “环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”，以避免在监测设备和监测数据上造假情况的发生。
2．最难体现在落实三大难。
地方细化落实难。新修订的《环境保护法》作为环保基本法，毕竟提供的是一个架构，存在规定原则性、概括性等问题，2015年1月1日起正式实施后，需要进一步细化具体落实到有关水、气等环保单项法和有关办法、实施细则中。如新《环境保护法》第五十二条提出的国家鼓励投保环境污染责任保险，仅仅是原则性的规定，这要求全国人大常委会、环保部门、保监会等部门出台关于环境污染责任保险的指导意见或管理办法。第三十七条规定“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”。很久以前我国就开始了垃圾分类，但到目前为止，并没有取得很好的效果，对生活废弃物的分类收集还缺乏配套的细则来实施。此外，各地方法规也需要认真考虑细化落实新法的要求，将新法精神和要求体现在地方法规政策文件中。
严格责任追究难。此次新修订的《环境保护法》在不少方面还存在不足，会造成环境责任追究难的问题。一是污染防控和生态保护未能有效统筹，在调控生态保护行为方面能力不足。二是新法规定环保主管部门负有“统一监督管理”职能，各环保有关部门均有一定环保职能，且有相关同一位阶的法律支撑，实施统一监管还存在较大难度。三是不少地方基层环保能力跟不上，监管执法难保障。四是环保执法难独立。一些地方的唯GDP导向的发展观不转变，环保往往成为“陪衬”，环保执法受到党政领导干预难以开展。五是强制措施有难度。虽然新《环境保护法》给了环保很多硬手段，但是能否落地生根还赖于很多因素，如给了地方政府对违规环境行为企业实施处罚时可以采取按日计罚、上不封顶的权利，能否使得处罚行为真正做到对违规企业有威慑力还需要地方政府的勇气和担当。
公众有效参与难。一是公众环境权仍未得以确权，这也是此次修法与期望存在较大落差之处。这肯定会多少影响到公民环境权益保障和公民参与权的全面实现。尽管在公众参与和信息公开章节中的第五十三条第一款明确指出： “公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”但是，该规定与有效保障环境权仍存在较大差距。二是此次《环境保护法》明确规定了公益诉讼，但具体实施过程中，公益诉讼机制有效运行还需要进一步探讨。在过去许多关于环境侵权的公益诉讼，因受到地方政府的干预，人民法院应当受理却没有受理的现象屡见不鲜，环境行政部门和地方政府不履行环境保护职责的行为也屡禁不止，这些问题得以解决才能保障公益诉讼的有效性。
新环保法实施面临的三大挑战
1．传统发展模式影响大。
2014年11月，国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》，首次以国家文件的形式明确支持环境保护部门依法独立进行环境监管和行政执法。但环保执法仍然困难重重。中国的环境监管和执法主要依靠地方各级环保部门完成，虽然环保部门在执法之中具有一定的独立性，但其人事任免仍然掌握在地方政府手中，当经济利益与环境保护发生冲突时，企业税收同时作为地方财政收入的来源和官员政绩的体现，地方政府可能会出于利益的考虑而对污染企业进行保护。
2．硬措施能否硬下去？
新《环境保护法》提出了很多硬措施、硬手段，但贯彻落实还面临多方面的挑战。如新《环境保护法》授予了环保部门及其他相关部门责令超标排放的污染企业限制生产、停产整治等措施和查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的权利。情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。但可以预见的是，该项权力的行使在不少地方会遇到来自地方政府很大的阻力。很多时候，关停这些硬性处罚要求不可避免会带来财税损失、人员下岗，甚至影响社会稳定等后果，如果没有地方政府的大力支持很难实施下去。
3．环保能力建设能否跟上？
新《环境保护法》的贯彻落实落脚点在基层。环保部门在中央和省级力量较为集中，但到市、县一级，特别是在中西部很多地区，环保部门力量仍较为单薄。基层环保能力建设与新环保工作的要求矛盾十分突出。一是基层环保人员过少，事权太多，任务过重，环境监测监管、环境执法用车等硬件建设跟不上，影响《环境保护法》的实施落实。二是基层执法人员业务水平等软件建设有待提高，随着我国环保立法的专业性越来越强，对于环保部门专业化的要求也随之提高，特别是对于基层环境执法的工作人员来讲，专业性尤为重要。但实际工作中，很多市县的环境执法人员并非专业的环保人员，这可能使得环境法的实施效果大打折扣。
落实新环保法关键
宣传贯彻要有力。新修订的《环境保护法》需要让社会各界理解、认知和接受。新法中的很多新规定、新要求、新方法、新手段、新措施，要让社会各界去认可和运用，必须加大宣教力度，增强全民环保法治意识。这需要环保部和各级政府环保部门采取多手段、多措施加大对新《环境保护法》的宣传力度，利用多种渠道、工具和媒体形式，搭建全方位的宣传平台，贯彻落实环保宣传精神，让新《环境保护法》深入民心，提升公众对环保事业的认同感，唤醒新时期广大人民群众的环保意识，从而推动新《环境保护法》的有效实施。
细化落实要到位。新《环境保护法》有效实施不仅需要通过制定实施有关的办法、细则以及有关政策文件等，也必须要落实到各有关专项法律、行政法规以及地方立法中。这就需要各有关法在制、修过程中做好研究分析，将新法精神和要求落实到位，形成健全完善的基于新法的环境法制体系。
基层能力有保障。新法贯彻落实需要加强基层硬件建设，强化基层环保队伍能力。因此，要重视通过机制创新积极推进环境监测等领域社会化、专业化，能交给市场的交给市场；要加大环保投人，特别是对中西部地区基层环保能力建设的财政投入，确保环境监测监管和环保执法硬件能力跟得上；加大环保专业人才引进和培养，不断优化基层环保系统机构设置和人员配备；实现硬件与软件建设两结合、两做好，才能有效推动新法贯彻落实。
环境监管要独立。地方环保部门在执法过程中经常受大型企业与地方政府的制约，环境监管处于弱势状态，严格执法难度较大，难以独立行使监管职责，无法发挥对企业的威慑作用，导致环保问题屡禁不止。因此，为确保新《环境保护法》实施到位，必须确保环境监管执法的独立性，保证纠正大型企业执行环保政策不到位的行为，纠正地方政府对环境保护的不当干预行为；要创新环境管理模式，加强对重点企业、地方政府的监督和追责，树立环保部门的威信。
环境责任严追究。新《环境保护法》的权威和可操作性与环境责任追究是否能到位息息相关，为确保新《环境保护法》的实施，要严格政府、企业以及公众的环保责任，形成全面严格的、针对多主体的环境责任追究制度，包括环境责任的认定归属、审计评估、责任追究等，对违反环保法律法规的行为，应严格落实对其责任主体的惩罚，以此提高政府有关领导、企业负责人、社会公众对新《环境保护法》执行的重视程度。
重视打好组合拳。新《环境保护法》涉及领域多，调控主体多，政策手段多，需要综合考虑各种手段措施的特征，改变过去过于重视环境规制手段的做法，综合运用标准规制、经济激励、自愿参与等手段，规避政策冲突，增进政策协调，协同调控环境行为，减少环境管理成本，改进政策活性，提高政策手段效果。
监督治理须有力。完善的环保监督，包括社会公众对政府的监督，以及环保部门、社会公众对企业的监督要有力，构建形成政府、企业、公众良性互动的均衡治理格局，形成强有效的监督治理机制才能落实环保法。这要求政府不仅要严格履责，同时要大力支持社会公众，包括NGO有效参与到环境治理体系中来。政府要不断加强环保督查督办和监察稽查；企业作为新《环境保护法》的遵守者，要自觉遵守各项法律法规，做好环保治理工作；公众应积极参与监督法律执行和污染违法者。只有三大主体相互监督、相互促进，才能确保新《环境保护法》有力实施。
公益诉讼应健全。公益诉讼作为公众参与的重要途径应进一步细化与健全。这需要解决具体的程序、方法、举证责任分配以及裁决、执行等方面的细节问题。环保部等有关部门要大力支持地方开展环保公益诉讼实践探索，加快完善有关立法，为社会公众、社会组织参与环境治理提供有力保障。
环境信息公开好。环境保护需要社会治理，环境信息公开必须最大程度发挥社会力量。各地政府要积极主动、全面公开各类环境信息。政府应大力推进环境监测信息化建设，各类环境监测信息应共建共享；要全面公开环境监察、督查、执法信息，推进执法检查依据公开、流程公开、执行信息公开。环保部门要联合媒体、社会力量，及时通报企事业单位违法行为查处结果以及挂牌督办案件整改等情况；通过政府环境信息透明化切实保障公众参与到环境决策和具体环境监督管理中。
部门协调要加强。新《环境保护法》实施涉及到的不仅仅是环保部门，还有水利、林业等有关部门，单靠环保部门无法有效推进环保法顺利实施，更需要各级政府大力推进贯彻落实。环保部门应主动加强与公安、检察、法院以及有关政府部门的协调配合，积极推进和协调有关法律要求的细化落实和实施执行，形成政府领导、人大政协监督、环保部门统一监管、相关部门各司其职的齐抓共管工作格局，共同推进新《环境保护法》的顺利实施。
（作者单位：环境保护部环境规划院环境政策部）
