文/周琪付随鑫
2015年是联合国成立70周年。在过去70年中，不仅联合国的会员国数量从51个增加到193个，而且联合国的使命和作用也在不断与时俱进。面对新的国际格局和时代要求，联合国需要进一步改革和完善。2004年12月8日，安南秘书长在联合国大会上公布了“联合国名人小组”关于联合国改革方案的报告——《一个更为安全的世界：我们的共同责任》，接下来的2005年成为联合国的“改革年”。许多国家曾在这一年努力推动联合国改革，但未能达成重大共识和取得明显进展，特别是在安理会改革的问题上。
今年各国将会借70周年的良机重提改革议题。美国不仅是联合国安理会常任理事国之一，而且是当今唯一的超级大国，它的态度和主张对联合国的改革进程有很大影响。中国要想在联合国改革上有所作为，必须准确了解美国的动向。冷战后美国对联合国改革的态度
冷战结束以来，美国经历了克林顿、小布什和奥巴马三任总统。他们所领导的美国政府对联合国改革的态度、关注的重点和具体的措施都有一定的差别。虽然这三任美国政府在联合国改革问题上都是以维护美国的利益为出发点，但民主党的克林顿和奥巴马政府都较为主动地参与联合国框架内的多边合作，而共和党的小布什政府则偏好单边主义，轻视联合国的工作，并任意违背联合国的原则。
美国对联合国改革的主张大致可分为两个方面：一个是联合国管理体制的改革，另一个是安理会的改革。壳林顿政府重点关注联合国在行政和财政方面的改革，以及在维护安全和保障人权方面的作用，但对安理会的改革缺乏兴趣，只是到后期才将安理会的改革简单地界定为接纳德国和日本入常。
小布什政府从一开始就十分轻视联合国的工作和原则，并力图绕开联合国行事，但在美国陷入伊拉克战争僵局后，它又转而主张对联合国进行较全面的改革。小布什政府的关注重点是安全（特别是反恐和反对大规模杀伤性武器扩散）和人权领域，其次是行政和财政领域，而对安理会的改革依然缺乏兴趣，只是明确表示支持日本入常。
奥巴马政府则改变了小布什时期轻视联合国的单边主义做法，但它仍然将侧重点放在联合国的行政与财政体制改革上，避开对安理会的实质性改革。虽然奥巴马政府曾表示支持日本入常，但也只是开出了一个空头支票，而没有采取相应行动，但他始终明确支持印度入常。
总的来说，冷战后美国的三任政府对联合国改革的主张既有差异，也有共同之处。共同之处是，它们对联合国改革的主张都集中在管理体制方面，其次是要求联合国扩大在安全和人权领域的作为，但都对安理会的改革缺乏兴趣。美国对联合国管理体制改革的主张
美国对联合国管理体制改革的主张集中体现在2012年奥巴马政府发布的《领导联合国的改革》 ( Leading for Reform at the United Nations)文件中。这份全面的联合国改革方案表明了美国推进联合国改革的动机：因为一个强大、有效的联合国是应对世界上最紧迫的挑战的最佳工具之一。联合国努力防止冲突，维持和平，避免核武器扩散，并孤立恐怖主义、罪犯和专制者。联合国是唯一能够向世界上最急需的人们提供人道主义和发展援助的机构；联合国能够促进美国持有的“普世价值”，包括人权、民主和平等；联合国还分担了所有国家的全球安全负担，而不是让美国来单独承担管理。
奥巴马政府要求通过加强财政责任、问责制和有效性等举措，建设一个现代化的、更具成效和能力更强的联合国。美国的要求主要表现在四个方面：节俭、问责、廉正和高效。
(1)希望减少会费金额，提高资金使用效率和透明度，建立一个更精简的联合国。美国政府声称，交给联合国的每一美元都代表纳税人的辛勤劳动，而且近年来各国都面临经济衰退，为此联合国更应当少花钱、多办事。精简财政的具体做法包括紧缩联合国财政，美国已率先推动把2012至2013年的联合国经常预算削减5%，使美国对联合国的摊款减少了l亿美元；限制联合国维和预算的增长，这项预算已经从2001年的18亿美元增加到2009年的71亿美元；减少联合国的人员规模，剥离非核心功能和裁减过时的部门；借鉴私营部门的经验，系统地引入管理文化，更广泛地使用外包；充分利用先进的信息技术来节约成本；精简联合国的预算程序，提高透明度，并重建联合国的行政与预算问题顾问委员会。
(2)要求加强问责制。具体措施包括加强内部监督，增强联合国内部监督事务厅的效能；增加整个联合国系统的透明度，尽可能向公众公开预算、财政和审计等方面的信息；让更多的独立媒体和非政府组织参与监督联合国的工作；改善联合国的采购程序，推进采购标准化，加强投标抗议制度和供应商处罚程序；提高联合国网站的易使用性和开放度；领导建立新的开放度标准。
(3)要求通过一些措施提高联合国的声誉。美国表示它特别关注联合国能否遵守其创建原则和价值观，并坚决反对成员国作出有损于联合国声誉及其重要工作的行为。具体措施是：人权理事会应当实施更严格的成员标准，取消那些侵犯人权的国家进入人权理事会的资格；某些明显不适当的成员国不能担任联合国的领导职位，特别是那些因核武器扩散或大规模侵犯人权正受到安理会制裁的成员国；禁止维和人员的不当行为；停止联合国对以色列的歧视；建立一个更公正的行政和预算委员会，降低那些只缴纳少量会费的成员国的过度影响力。
(4)要求联合国提高工作效率。为此，美国要求联合国加强以工作表现为主的奖励制度，减少重复任命，并建立新的考核制度为项目规划提供依据。
美国对安理会改革的主张
美国在安理会改革上一直坚持效力原则，即注重安理会制定决策的效率和贯彻决策的能力。2009年1月在参议院审查对苏珊·赖斯担任美国驻联合国大使提名的听证会上，赖斯强调，从逻辑上讲，当今的安理会应当是一个与其60多年前被创建时非常不同的机构，确保安理会的改革又不削弱其运行效率和效能是至关重要的。因此，美国主张尽可能限制安理会决策国的数量，并尽可能保证安理会决策国拥有强大的政治、经济和军事资源，也就是说担任安理会的国家不仅必须是大国，而且必须是强国。针对中国和其他许多国家所坚持的代表性原则，即增加安理会的地域代表性和发展中国家数量，美国坚持认为安理会的创立目的是用强制行动保证国际安全，而不是增强联合国的代表性和民主性。后者是设立联合国大会的目的，而不是设立安理会的目的。依照效力原则，美国曾先后表示愿意支持经济实力雄厚、国际影响力较大且属于民主阵营中的德国、日本和印度入常，认为它们入常能增加美国阵营的力量和安理会的权威。
关于联合国安理会的改革，美国内部存在两种不同的观点。一种是保守派的观点，他们反对增加安理会成员国的数量．认为单纯的数量增加会降低决策效率，而且美国也无法保证德国、日本和印度这些所谓的民主国家进入安理会后就一定会支持美国的立场。这样一来就会削弱美国对安理会的主导权。另一派是理想主义者，他们更倾向于“民主和平论”，认为民主国家入常能提高美国在安理会中的影响力。
当前美国对安理会改革的立场掺杂了上述两种不同的观点。就安理会成员的数量而言，美国希望将常任与非常任理事国增加的数量控制在最低水平。它曾提出过一个“20至21国方案”，意为安理会席位总数不得超过20或21个。关于席位的分配，美国要求大国和所谓民主国家优先入常。在大国之外，美国曾表示愿意支持亚非拉三洲各推举一名新的常任理事国，而且非洲可以另外再增加一个名额。这样安理会成员国总数将达到20或21个。在安理会的否决权方面，美国则反对改变现有的否决机制，不同意授予新入常国家否决权。考虑到风险和收益并存，美国在安理会改革问题上一直持开放、模糊和实用主义的态度。
美国还将安理会改革作为推行其外交政策的手段，特别是将是否支持入常作为拉拢或惩罚某些国家的措施。克林顿政府曾支持德国和日本入常，但由于德国反对美国发动伊拉克战争，小布什政府就不再提德国入常之事．而只是表示支持日本入常。
关于日本入常，美国曾做出过不同的姿态。2003年，小布什总统的第一任国务卿科林·鲍威尔以日本宪法第9条款禁止日本参战，除非是进行自卫为由，反对日本成为常任理事国。但2005年3月21日，小布什总统的第二任国务卿康多莉扎·赖斯在访问日本时，曾在上智大学发表演讲说：“日本由于其自身的努力和特点在世界上的国家中赢得了令人尊敬的地位。这也是为什么美国毫不含糊地支持日本在联合国安理会中获得一席地位。”奥巴马政府曾对日本菅直人内阁表示支持日本入常，但以后没有对安倍内阁作出类似表述。
从奥巴马政府开始，美国为了增强美印关系并制约中国日益增长的影响力，开始支持印度入常。2010年11月8日，奥巴马总统在对印度议会两院的演讲中，表示支持印度成为安理会常任理事国。他说：“美国寻求包括一个有效的、可信的、合法的联合国的公正与可持续的国际秩序。这就是为什么今天我能够说，在今后的年月里，我盼望联合国安理会的改革接纳印度作为常任理事国。”2015年4月7日，白官新闻秘书乔希·厄内斯特( Josh Earnest)在记者招待会上肯定地说，奥巴马总统继续支持在联合国安理会的改革中让印度担任常任理事国，把加强美印关系当作美国外交政策的重点，并认为这将使两国都获得国家安全利益和经济利益。不过，美国又同时表示联合国改革是漫长而复杂的进程。可以看出，美国仍在考察入常候选国能否促进美国的利益，而不会轻易采取实质行动。
总体而言，美国虽然一直表示对安理会的改革持开放的态度，但实际上对此事并不积极，也不太赞成扩大安理会。如果一定要扩大，美国倾向于在德国、日本、印度和巴西之中遴选常任理事国或者让它们连选连任，但不授予其否决权。
各国对安理会改革的立场差异
关于联合国安理会的改革问题，许多国家早已提出了不同的方案，中国也持有自己的立场，但美国对此不仅态度消极，而且其主张与其他各国也有所不同。
目前对安理会改革最为积极的是由日本、德国、印度和巴西所组成的“四国联盟”。在10年前联合国成立60周年时，它们提出了自己的主张，要求新增包括上述四国和两个非洲国家在内的6个安理会常任理事国，另外新增4个非常任理事国。在席位分配方面，“四国联盟”主张，亚非两洲各增加2个常任理事国，拉美和西欧各增加1个常任理事国；亚洲、非洲、东欧和加勒比海地区各增加1个非常任理事国。关于否决权，“四国联盟”表示新增常任理事国在15年内将不拥有否决权，之后再进行审议。
“四国联盟”主张不仅没得到非洲联盟的支持，而且遭到以意大利、巴基斯坦、韩国、墨西哥和阿根廷等为代表的“团结谋共识”阵营的反对。
由53个国家组成的非洲联盟希望安理会的改革能够尽可能增加非洲的代表性，所以它要求常任理事国中至少包括2个非洲国家，非常任理事国中至少包括5个非洲国家。非洲联盟还主张应逐步取消否决权，但在否决权存在期间，新增常任理事国应拥有否决权。
“团结谋共识”集团是由在安理会改革问题上与“四国联盟”立场相对立的一些国家组成。该集团反对增加常任理事国，要求增加10个可连选连任的非常任理事国和7个准常任理事国；在非常任理事国的席位分配上，亚洲和非洲各3个，拉美2个，西欧和东欧各1个。
中美两国在安理会改革问题上的立场既有较大的差异，也有一定的相同之处。中国坚持代表性原则，尤其主张增加发展中国家在安理会中的数量，让更多的中小国家有更多的机会轮流进入安理会参与决策，同时兼顾地域平衡，使安理会代表不同的文化和文明。而美国坚持效力原则，愿意让民主阵营中的大国强国进入安理会。美国还特别关注入常候选国在反恐、反对核扩散和人权方面的表现。
另一方面，中美两国都希望提高安理会的效率和效能，并反对强行表决不成熟的安理会改革方案。关于否决权，中国认为冷战时大国滥用了否决权，妨碍了国际和平与安全的维护，但又认为取消否决权在目前是不现实的，主张限制否决权的使用，协商一致解决问题；而美国虽然反对安理会否决权的扩大，但并不赞成限制其使用。
（周琪系清华大学国家战略研究院执行院长；付随鑫系中国社会科学院美国研究所博士研究生）
