张健
摘要：我国现行的地方税体系是在1994年分税制改革时建立的，虽然近20年来经历了多次调整，但基本框架没有改变。本文对现行的地方税体系在税权配置、主体税种、地方税制、地方税征管方面存在的诸多问题进行了梳理和分析。
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关键词 ：地方税；分税制；问题
一、税权配置不合理，不利于地方行使职能
1.税收立法权高度集中
《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发［1993］85号）规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”因此，几乎所有的地方税种的税法均由中央政府制定及颁布（已停征屠宰税、筵席税等个别税种的部分权力除外）。除海南省和相当于省级的民族自治区及深圳特区被授予可制定地方性税收法规外，其余各省、市均没有税收立法权。地方只能在中央制定的税收相关法律允许的范围内制定地方税收条例、规定。这些条例、规定散见于各地、各类通知、规定中，缺乏完整性和规范性。
税收立法权高度集中于中央，体现了中央统揽全局的要求，对税收政策的统一性和权威性起到了一定作用。但是，税收立法权的过度集中也存在一些弊端：第一，在事权的客观需求下，地方出现越权行为，扰乱分税制财政管理体制秩序；第二，制约地方政府组织财政收入的积极性，或因无法可立，无法可依，失去本地域独有或零散的税源。
2.税收管理权划分不合理
现行地方税体系中税收管理权划分不合理，严重影响了地方税收收入的组织以及政府职能的实现。目前，税收管理分设国、地税两套机构，对于保障中央和地方财政收入，调动两个积极性，加强税收管理，发挥了一定作用。但是，税收管理方面的弊端也很突出。两部门之间因为平台不一致、标准不统一、机构不对称等原因，使得部门之间难以实现涉税信息交换与共享，导致税收征管难度加大。例如，对“共管户”征收的城市维护建设税和教育费附加，计税依据中的增值税和消费税是由国税部门征收，而税款的征收是由地税部门负责，信息不对称和共享不及时，使得地税部门对此类税收的征收、检查难度大、效率低。
二、税制体系不合理，不利于地税部门征收管理
1.税收结构不合理，主体税种单一从2008—2009 年湖北省统计数据看，在当前地方税体系中，营业税所占比重长期保持在50%左右。营业税的主体税种地位十分明显，且收入规模比较稳定。但是，随着“营改增”的全面铺开，作为地方税的营业税将逐步由作为共享税的增值税取代，在不考虑增值税扣除、改革前后假定税收总收入不变的前提下，意味着地方税收收入将减少37.5%①，如将“营改增”的整体减税要求和抵扣计算入内，这一比例将更大。
地方税主体税种单一，伴随着“营改增”的全面铺开，所带来的地方税税收收入的锐减，会加剧地方财政收入的紧张。在地方事权不变的情况下，无疑会给地方政府的公共产品和服务的供给造成严重影响。
2.税制结构不合理
现行地方税体系的税制结构在税制要素以及征管办法方面存在着一些问题，严重影响了地税部门的征管工作。
第一，税制要素设计不合理。现行的地方税包括营业税、城镇土地使用税、房产税、资源税、耕地占用税、印花税、土地增值税、车船税、契税、烟叶税、城市维护建设税，部分税种在税目、税率、减免税等税制要素的设计上极不合理。比如，营业税税目列举式规定，未列入的应税劳务和行为不纳税，造成了营业税的征管困难和税收流失；资源税目前征收范围仅限于原油、天然气、煤炭等常规资源，对如今普遍开发的水资源、草场资源等不征税。由于在资源税税率方面我国实行从量计征的办法，使得资源税收入与资源市场价格脱节，一定程度上阻碍了资源税收的提高；城镇土地使用税、契税等税种的税收优惠规定不够详细，在实际征管过程中，纳税人逃税、避税手段多，征管、检查难度大。
第二，征管办法变动频繁。现行的税制体系中，部分税种的征管办法变动频繁，降低了税收收入的稳定性和可控性。以企业所得税为例，实施分税制以来，中央对企业所得税征管归属进行过三次重大调整：第一次调整（1994-2001 年），地税部门只负责征收“地方企业所得税(包括地方国有、集体、私营企业)”③；第二次调整（2002-2008 年），“在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理。”④；第三次调整（2009年-），“以2008年为基年，2008年年底之前国税局、地税局各自管理的企业所得税纳税人不作调整。2009年1月1日起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国税局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地税局管理。”⑤
3.税收立法滞后
公认的税收有三大特征，即无偿性、强制性和固定性。税收作为国家组织公共收入的主要手段，提供公共服务的主要财源，强制性是保障，税收的强制性主要通过税收立法得以保障。目前，我国现行的各税种中，仅有企业所得税、个人所得税和车船税进行了专门立法，其余税种则是根据条例、规定或者办法来征收。条例、规定与专门立法相比，法律层级较低，在纳税人认同度和税收法律保障效力方面均差于专门立法。
4.税源监控难度大
各地税务机关采取的税源监控措施主要有：税控收款机、源泉扣缴、以票管税、税务稽查等。“以票管税”是地税部门税源监管的一个重要手段。随着“营改增”的全面铺开，营业税的逐渐消失，这势必要求能够尽快做好第三方信息平台的建设，以涉税信息的及时共享来实现对税源的全方位监控。以湖北省为例，湖北省人民政府2009年颁布了《湖北省地方税费征收保障办法》（湖北省人民政府令第331号），《办法》明确要求“各级人民政府及相关部门、单位应当大力支持地方税务机关依法履行职责”“不断完善电子政务平台，积极支持地方税务系统信息化建设，尽快实现涉税费信息采集的社会化和信息化。”但就目前来看，实施效果并不明显。
引文注释
①1*50*75%=37.5%.
②其他税种包括：资源税、城镇土地使用税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、房产和城市房地产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税.
③国务院办公厅《转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（国办发[1993]87号）.
④国家税务总局《关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[2002]8号）.
⑤《关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》（国税发[2008]120号）.
（作者单位：中南财经政法大学）
