周园
摘要：生态红线是实现科学发展的保障线、维护生态安全的警戒线、促进生态平衡的控制线。科学划定辽宁生态红线，有利于推动辽宁经济社会可持续发展，有利于保障经济发达、生活富裕、环境优美、文化繁荣、社会和谐的生态省总目标的实现。
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关键词 : 科学划定；生态红线；对策建议
习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时强调：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”所谓生态红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。为推进生态保护红线划定工作，环保部印发了我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件——《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（环发〔2014〕10号），国家已在内蒙古、江西、广西、湖北等省区开展生态红线划定试点工作。科学划定辽宁陆地国土生态红线，才能保障《辽宁生态省建设规划纲要》提出的，到2025年，努力把辽宁建设成为经济发达、生活富裕、环境优美、文化繁荣、社会和谐的生态省总体目标的实现。
一、辽宁生态环境现状
1.生态环境质量为良在全国处于中等水平
2014年6月公布的2013年度《辽宁省环境状况公报》显示，2012 年，辽宁省生态环境质量为良，生态环境质量指数（EI）63.5，在全国各省、市、区中处于中等水平，总体上较适宜人类居住。58 个县（市、区）生态环境质量分别为优、良和一般。其中，生态环境质量为优的面积占全省面积的10.3%；生态环境质量为良的面积占41.6%；生态环境质量为一般的面积占48.1%。与2011 年相比，辽宁省生态环境质量为优的面积无变化，良的面积减少4.5%，一般的面积增加4.5%。地级城市辖区由于植被覆盖相对较差、污染物排放较为集中，生态环境质量略低于所在行政区的其他县及县级市。14个地级城市辖区生态环境质量为良和一般，其中，生态环境质量为良的城市个数仅占28.6%；而44个县（市、区）生态环境质量以优、良为主，占54.6%。
2.生态系统的总体调节能力不强
全省水土流失面积较大，占土地总面积的29％。全省因生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏土地面积近2万公顷（30万亩），人为造成新的水土流失。全省沙化土地面积54.96万公顷，占土地总面积的3.7%，主要分布在辽西北。沈阳、锦州、葫芦岛、抚顺、鞍山、大石桥和柴河流域等工业城市和金属矿山周边区域农田污染严重，土壤重金属含量严重超标。营口、大连、锦州、盘锦等沿海地区存在不同程度的海水倒灌损毁农田现象。
水资源相对贫乏，人均占有量少。辽宁省第二次水资源评价结果表明，全省年均水资源总量为341.79亿立方米，人均占有水资源量811立方米，是全国平均水平的37%。水资源时空分布不均，夏秋降水量较多，冬春较少；辽西、辽北、辽中地区水资源不足，只有辽东地区相对丰富，具有一定开发利用潜力。
环境容量压力较大。近年来，辽宁通过实施天然林保护、退耕还林还草、辽河治理、碧海行动计划、城市环境整治等举措，环境污染和生态恶化趋势有所减缓，部分地区和城市环境质量有所改善，但环境容量压力依然较大。一些地区剩余环境容量相对不足，局部主要污染物排放超过环境承载力。工业和城市密集地区污染物排放量接近或超过环境容量标准。
生态系统总体调节能力不强。与前些年相比，辽宁省局部生态问题有所缓解，但生态系统总体调节能力仍然不强。西北部水土流失区、科尔沁沙地南缘土地沙化区生态系统依然脆弱。中部平原地下水漏斗区、沿海海水入侵区生态问题依然严峻。辽东水源涵养区、辽河和鸭绿江河口三角洲天然湿地以及自然海岸带等区域生态环境保护压力依然较大。
3.主要资源供需矛盾突出
作为传统的老工业基地，辽宁水、矿产资源开发强度都很大。辽河流域水资源开发强度超过70%，远超过40%的国际警戒线。矿产资源整体上对经济社会快速发展的支撑能力下降，与生产高峰年相比，原煤年产量下降了26%，原油产量下降了11%，天然气产量下降了38%，外部输入的能源已经超过全省能源总消耗的一半。
二、开展生态红线划定工作面临的问题
1.生态红线划定存在认识误区
当前政绩考核中，以GDP为主导的经济发展指标所占比重过大，一些地方政府对生态红线划定认识存在误区。由于生态红线划定后将实行严格保护与管理，一些地方政府担心因此会打破现有发展格局，影响当地经济发展，对生态红线划定工作缺少积极性。生态环境相对较好的地方政府则认为，自己管辖地区没有污染，有环境容量，可以大干快上。
2.生态红线划定组织实施相对复杂
按我国现行管理体制，环保部门分管污染防治、生态保护、核安全，林业部门分管森林、湿地和荒漠，农业部门分管草地，国土部门分管土地，水利部门分管水环境等,与生态环境相关的政府部门众多，多头管理、职能交叉。由于现行的生态环境管理体制缺少综合性、权威性的协调机构，导致部门间统筹协调、合作比较困难。也容易造成管理盲区、降低管理效率。
3.生态保护红线落地工作量大
只有具备明确的空间边界或数量限制，生态红线才能得到实质性管理和保护。要想把红线由“虚线”变成“实线”，需要开展大量实地勘查工作。例如，红线落地需要一些基本数据，包括明确的边界、面积、保护对象等，还需要把每一种类型红线进行叠加，最终形成一条总的生态红线。生态红线落地中会出现与地方现有的开发利用规划不一致、甚至有冲突现象，需要与相关部门协调，进行科学论证与调研，才能保证生态红线边界明确、管控合理。
4.生态红线管控要求和配套政策尚未完善
目前，尽管生态保护红线已上升到国家战略高度，但尚未对其在法律法规上予以限定。我国尚无专门的生态红线立法，甚至在法律中还未出现“生态红线”这一名词。国家对生态红线具体分类、分区、分级标准及管控要求尚未明确，与生态红线相适应的经济社会配套政策也尚未出台，开展生态红线划定需要处理好生态红线与现有管理制度的衔接问题。
三、科学划定辽宁生态红线对策
1.深入学习提高思想认识
2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报时强调：“保护生态环境就是保护生产力，绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路。”各级政府对划定生态保护红线的认识尤为重要，认识的程度直接决定生态红线的划定是否科学合理，以及落地的进度与效果。要通过采用新闻媒体、网络平台、公益广告、学术研讨、党校理论培训等多种形式，切实加大划定生态保护红线的重要性、紧迫性的宣传学习力度，使地方政府和领导干部能充分认识划定生态红线的重要性，提高参与生态红线保护与管理的积极性和主动性。
2.组织协调好各相关部门
辽宁开展生态红线划定工作，要以环境保护部印发的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》为依据，结合省情实际，尽快明确生态红线划定的具体实施方式，组织协调各相关部门，尽早把生态红线的实际边界确定下来并履行好管理职责。
3.建立生态红线配套管理制度
生态红线划定后，如何严守生态红线，需要在划定生态红线的同时，建立必要的配套管理制度。一是尽快出台与生态红线相适应的环境标准。支持各市在优于国家环境质量标准原则下，把环境标准作为差异化管理的重要手段，实施不同指标和控制要求，并将其作为经济社会发展的前提条件。二是建立生态补偿机制。划定生态红线会牺牲一部分地区的发展机会，如果没有生态补偿政策，即便红线划定出来，也很难调动当地政府保护这些生态红线的积极性。要根据“保护者受益”原则，研究建立生态红线的经济补偿机制，调动保护者和管理者积极性。做到生态补偿与划定的红线面积挂钩，多划多补，少划少补。三是明确生态红线监管部门。要赋予环保部门生态红线监管职责，以区域性监测站点为依托，建立生态安全预测、预警和管理控制体系，努力维护生态安全。整合目前生态监测资源，建立一套适合生态红线保护的监测技术体系和监测网络，对生态红线实施长效监管。四是建立生态红线保护考核评价体系和责任追究制度。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出“要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。”对地方政府和领导干部考核评价中要体现生态政绩观，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入评价体系中。对为改善区域生环境质量做出贡献的地方政府和领导干部，要在经济社会发展绩效评价框架中体现必要的奖励。要建立领导责任追究制度，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人必须追究其责任，而且要终身追究。五是对项目准入严格把关。凡是与生态红线管控要求相违背、违反国家产业政策、排污总量无法平衡、不符合规划环评要求的一律不批，当地群众普遍反对的暂停审批。
4.做好各规划间的衔接协调
从现在到2020 年，是辽宁老工业基地全面振兴的决胜期，是全面建成小康社会的关键时期。新的发展阶段、新的发展态势对生态环境保护提出了新要求。划定辽宁生态红线要统筹兼顾经济社会发展与环境保护的关系，要与《辽宁生态省建设规划纲要（2006-2025）》《辽宁省主体功能区规划》《辽宁省土地利用总体规划（2006—2020年）》《辽宁中部城市群经济区发展总体规划纲要》和《辽宁中部城市群发展规划》相衔接，合理确定生态红线区面积。避免出现生态红线在落地中与地方现有的开发利用规划产生不一致现象，生态红线划定必须与相关部门协调，进行科学论证与调研，保证生态红线的边界明确、管控合理。
生态红线是实现科学发展的保障线，维护生态安全的警戒线，促进生态平衡的控制线。科学划定生态红线，使辽宁受保护地区形成满足生产、生活和生态空间基本需求，符合全省实际的生态红线区域空间分布格局。还要使生态红线如人口、耕地和水资源红线一样，作为硬约束、硬指标、硬杠杠来执行，美丽幸福新辽宁才能变成现实。
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参考文献
[1]2013年度.辽宁省环境状况公报.
[2]辽宁省土地利用总体规划（2006—2020）.
[3]辽宁省主体功能区规划.
[4]辽宁生态省建设规划纲要（2006—2025）.
（作者单位：辽宁省直属机关工委党校）
