摘要：新中国成立后，以土地流转为主要特征的农村土地要素市场成为构建中国社会主义市场经济体系的关键环节，实施农村土地流转政策有助于推进国家经济体制整体性变革。1984 年以来我国农村土地流转经历了三个阶段：允许转包、依法转让、规范流转。为深化农村土地流转，在落实长久不变的承包期、保证农民主体地位和完善流转市场三方面应做出政策改进。
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关键词 ：土地流转；政策；演进
一、农村土地流转的内涵和意义
农村土地流转是在农村土地所有权以及农用地用途不变的前提下,土地承包者将土地使用权从承包经营权中分离出来并转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。
农村土地流转有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动,有利于优化土地资源配置,实现土地的规模经营；有利于促进农村劳动力转移,促进我国城市化的发展；有利于促进农业结构的调整,加快农业产业化进程，并增加农民收入；有利于吸引各类社会资金投入到农业生产和农业的综合开发利用,促进农村经济的发展。回顾农村土地流转政策的演进历程，总结农地流转政策的成就与缺失，有利于完善土地流转的相关政策及农地制度未来的改革。
二、我国农村土地流转政策的演变
1. 流转的开始，“ 允许转包”阶段:1984—1987 年
1982 年一月，中共中央第一次发布了关于三农问题的“一号文件”，高度评价了农村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭联产承包责任制，大力鼓励农民发展多种方式的经营，同时明确规定:社员向集体承包的土地，不得买卖、出租、转让或荒废，否则集体有权收回承包地；社员如果无力经营承包地，或者转为经营非农产业时，应当将承包地归还集体。1982 年《宪法》第10 条也明确规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它方式非法转让土地”。因此，这个时期的农民在处理农地时只有两种合法选择：自己耕种或者归还集体。但是，部分农民不顾法律和政策的限制，依然进行农地的自发转包，这可以看作是农地流转的最初形态，带有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。中共中央注意到农民转包农地的行为，在调查研究的基础上及时调整了土地政策。1984 年的“一号文件”尽管依然规定承包地不准买卖或出租，但已经出现了明显的松动迹象，文件明确规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。这意味着社员对待承包地除了自己耕种与交还集体外，还多了一种选择，即在获得集体同意的前提下转包给他人，这是对农民群众自发转包行为的认可，也是党的正式文件中最早对农地流转问题作出规定。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农业地区和大城市郊区勃兴，这些地区有大部分的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到足够多地的状况，有关农地流转的政策再次提上议事日程。中央政治局于1987 年1 月22 日通过了有关深化农村改革的五号文件，规定长期从事其它职业又不耕种土地的承包户，原则上应当解除与集体的承包合同，将承包地交还给集体；或者保留与集体的承包关系，经集体同意后将承包地转包给他人，这就将“允许转包”政策正式写入了党的文件。决议对土地转包中的一些具体事项也作出了相应规定，例如原承包户如果在承包期间改良了土地，转包时有权获得相应的价值补偿；承包户如果自己不耕种又不采取措施让别人耕种，即擅自弃耕抛荒，则会遭到经济处罚，集体甚至有权要求解除承包关系，强制收回其承包地。根据不同情况对承包户进行“补偿”或“处罚”，这明确显示了党中央鼓励土地转包的意思。
可以看出，这一阶段主要是党中央通过决议的形式，实现了农地政策由禁止转包到“允许转包”的历史性转变，但这一时期相关的法律并未做出相应的规定。自此以后，农民对农地进行转包现象逐渐增多，相关的国家法律与政府法规也将陆续出台。
2. 流转的探索，“ 依法转让”阶段:1988—2000 年
为了及时解决土地转包过程中发生的问题，有效规范土地转包的程序，切实保障农民土地流转的权益，国家连续出台了系列相关法律法规，并且正式将“依法转让”的条款载入了宪法。
1988 年4 月12 日，七届全国人大一次会议完成了对1982 年《宪法》的首次修改，修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”它区分了土地的所有权与使用权，并且进行了灵活处理:在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，所以保留了任何组织或个人不得侵占或买卖土地的规定；但在土地使用权方面出现了明显的变化，主要体现在废除了有关土地出租的禁令，新增了土地使用权可以依法转让的条款，这就为土地流转奠定了宪法基础。这一宪法修正，为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。与宪法的修改相呼应，同年年底召开的七届全国人大常委会五次会议对《土地管理法》也进行了首次修改，这次修改废除了“禁止出租土地”的规定，明确指出即国家所有与集体所有的土地使用权都可以依法转让。《宪法》与《土地管理法》的相继修改，不仅消除了土地转包的法律障碍，而且为农地流转提供了法律依据。
随着社会主义市场经济体制的确立，农村土地流转也逐渐纳入与社会主义市场经济体制相适应的轨道，农地依法有偿转让获得了社会各界的认可。1993 年11月5日，党中央、国务院颁布了当年的十一号文件，规定在符合“三个前提”(不改变土地集体所有制、不改变土地的农业用途、经发包方的同意)的情况下，允许“依法有偿转让”土地的使用权。一周后党的十四届三中全会召开，正式通过了关于建立社会主义市场经济体制的决议，其中第三十一条就肯定了“依法有偿转让”土地使用权的做法，并且列举了转包与入股两种发展规模经营的具体形式。从“允许转包”到“解禁出租”再到“承认入股”，土地资源优化配置的方式不断增多，农地流转的形式也渐趋多元化。
为了贯彻1993 年十一号文件的精神，于1994年底形成了有关土地承包关系的具体意见，要求建立农地承包经营权流转机制。该意见于1995年3月获得国务院的正式批转，成为后来深化农村经济体制改革的重要指针，其中有几点尤其值得注意:一是除了重申农地流转的前提外，又特别规定保护实际耕地者的利益与严禁擅自将耕地变为非耕地，以落实保护耕地的基本国策与重视粮食安全的发展战略；二是增加了农地流转的具体形式，除了肯定之前的转包与入股外，还列举了转让与互换等方式；三是既赋予流转双方就流转形式与经济补偿等事项进行自由协商的权利，又作出了一些约束性的规定，如要求发包方与农业承包合同管理机关对流转合同进行备案，以掌握当地农地流转的数据资料；还要求各地限定土地流转费用的最高限额，以遏制虚抬流转价格的恶性竞争行为。该通知比较清晰地界定了农地流转的内涵与形式，是第一份正式使用“土地流转”措辞的文件。
针对有的地方第一轮土地承包期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，党中央和国务院于1998年1月24日联合颁发了关于年度农业和农村工作的意见，强调“实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制”，以保障承包户在农地流转中的自主权，维护农民群众的土地权益。1998年8月29 日，九届全国人大常委会四次会议在时隔十年之后再次修订《土地管理法》，尽管全篇没有出现“土地流转”的说法，但在总则中直接地提出“土地使用权可以依法转让”，并且增加了规范转让行为与惩治非法转让行径的详细规定。但是，它限制了非农村集体组织成员受让该组织的农地承包经营权，后来的法律法规也未见松动，在某种程度上造成了农地流转的封闭性。1998年10月14日，党的十五届三中全会决议要求“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”继续强调“依法”流转。1999 年5 月6 日，国务院办公厅发出通知，要求坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易的行为。
可以说，从1988年到2000年这十多年间，除了中央决议的持续推进外，《宪法》与《土地管理法》也相继进行修订，使土地流转步入了于法有据有法可依的轨道。
3. “规范流转”阶段:2001 年至今2001年12月30日，中央颁发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，这是党的历史上第一份专门关于农地流转工作的通知，标志着农地流转政策进入规范化的新阶段。
2002年8月29日，九届全国人大常委会二十九次会议审议通过了专门的《农村土地承包法》，其中第十六条承认了承包方享有农地流转的权利，第三十四条进一步肯定了承包方是农地流转的主体，有权依法自主决定承包地是否流转以及采取何种方式进行流转，第三十七条则规定了流转合同必须涵盖的条款。当然，该法依然存在诸多不足，特别是对农地流转的方式进行了较为严格的限制，未能确认农地承包经营权的物权属性，所以极大地影响了农地的自由流转。2005 年1月19日，农业部专门发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，就流转当事人、流转方式、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。从此农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2007年3月16日，十届全国人大五次会议在酝酿多年后审议通过了《物权法》，首次将农地承包经营权确定为物权，解决了法律上对农地承包经营权性质模糊不清的情况，是立法史上的一大进步。但是，《物权法》对于农地承包经营权流转的物权化并不彻底，主要表现在流转登记规则的前后矛盾、多种流转方式的缺失以及流转范围的相对封闭等。因此，虽然农地承包经营权被明确为物权，但目前农地流转仍旧只能依循《农村土地承包法》的规定。2008年10月12日，党的十七届三中全会回顾了三十年农村改革发展的历程，通过了关于推进农村改革发展的决议，关于农地流转再次引起各界的关注，其中最重要的是为农地流转划定了三个底线，即“三个不得”：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。针对农地流转滋生了一系列矛盾甚至引发群体性事件的情况，2008年以来的“一号文件”反复强调做好相关管理与服务工作，如2008 年的“一号文件”要求加强农地流转的中介服务工作，强化土地流转合同的制度建设；2009年的“一号文件”则鼓励发展农地流转的专业化服务组织，做好信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订与纠纷调处等服务工作；2010年与2012年的“一号文件”都要求加强对农地流转的引导、管理与服务工作，完善相关纠纷的调解与仲裁制度，以化解农地流转中的矛盾，消除群体性事件的隐患，构建和谐新农村。
总之，进入新世纪以来，在不断总结农地流转实践经验的基础上，相关部门逐渐完善了农地流转的法律法规与实施细则。各级政府也顺应市场经济发展的要求，逐渐转变自身在农地流转中的角色，尽量减少微观层面的行政干预，日益重视宏观领域的管理服务，努力营造农地流转的健康环境，积极构建农地流转的强大平台。
三、深化土地流转的政策建议
目前，涉及农村土地流转相关法律法规还存在自相矛盾之处，需进一步修订完善。在30年的农村承包权市场发育中，关于农地承包权流转问题，为防止地方和基层误读中央政策，借机侵犯农民承包经营权，消弱农民的承包土地收益权，提出如下政策建议：
1.落实农民土地承包权长久不变，是保证农地流转的制度前提
中共十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变，具有重要政治经济意义，它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地，稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久话，是进行土地流转的前提，必须在制度上尽快落实：第一，着手修改《土地承包法》和《物权法》，将现行的农地承包期改为“长久不变”。第二，明确集体土地所有权的主体、边界，并明确权发证，以保护集体土地的所有权。第三，进行以地块（而非农户）为单位的农村土地确权、发证试点。
2.完善农民土地承包权权能，切实保护土地流转中承包农户的主体地位
⑴在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。2001年中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户。之所以强调这是农地流转的前提，是因为《农村承包法》已经赋予承包农户长期有保障的土地使用权。土地的流转权是这个权利约束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能保护土地承包者的权益，又能稳定承租户的投资预期和合约关系。
⑵必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包权属于农户，中共十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利，而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权，赋予农民排他性的转让权，是完善农民农民土地承包权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是，土地的流转必须要由承包农户与土地接包着直接签订合同，村委会及乡镇府不可为了土地流转的便利替代承包农户与接包着签订合同。
3.建立土地承包权流转市场，促进土地承包权规范流转
进行农村土地承包权流转市场试点。试行以区县或镇为单位，建立农村承包地流转交易平台（交易机构），制定交易规则。建立第三方、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。允许除农户以外的其他组织，包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营，变相囤积土地或土地投机的行为要依法处罚。
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（作者单位：上海理工大学管理学院）
