文／王伟丽
促使政府机会主义形成的因素涉及到从文化心理到制度建设的各个层面。机会主义行为不但有损于行政效率和公平，导致政府公信力下降，同时也有可能成为社会政治失序的重要诱因。
机会主义，根植于人的自利本性，意指利用不正当手段（如撒谎、偷窃、欺骗、误导、’曲解、隐瞒、混淆、迷惑等）谋取私利的行为倾向，它严重背离了利益双方所建立的正式或非正式协议、契约关系，并对契约关系产生了严重的负面影响。政府机会主义，最初可能仅是一种情绪或倾向，在为了个体利益、部门利益或地方利益而进行违法实践时，它导致政府治理失序、公信力下降，进而严重影响了人们的经济社会生活。
政府机会主义形成的主观因素
利己主义盛行与责任意识缺失。在现代民族国家的分析框架下，国家权力来源于全体人民，政府受人民委托成为公共权力的代理人，按照公意来管理国家事务。以传统政治理论来看，在自然状态下，人们之间缺少一种确定的、众所周知的法律，作为共同同意接受和承认的是非标准与裁判准则；缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的公正裁判者；缺少足够的权力来支持正确的判决，以使其得到应有的执行。因此，为了更好地保护自己及其自由和财产，人们放弃了部分自然状态下的平等、自由和处决权，将公共权力委托给政府。政府则代理公众行使行政权，以履行相应的行政职责来获得相应的权益。因此，政府的权力决不容许扩张到公众福利的需要之外，而只是为了维护人民的和平、安全和公共福利。
按照这种政治理论形成的政府观念，至关重要的一节便是政府本身不能存在私利，并且作为政府行为的实施者也要完全以人民的利益为己任，不应追求个人利益、部门利益或地方利益。然而政府的管理者并不可能是完全没有情感、利益的机器。与此同时，民众也无法完全掌握政府管理者的道德水平、专业素养。在现代社会中，人们迷失在各种光怪陆离的意识形态里，传统的道德评价标准已经失掉了约束的作用，与经济生活相适应的利己主义思想为人们广泛地接受。而机会主义者最本质的特征就是追逐私利。利己主义倾向不但表达了个人的利益追求，而且拉低了整体的道德水平，使人们失掉了原有的责任诉求，转而投向个体利益的怀抱，最终为了贪得更大的利益而滥用职权，形成政府机构中的钻营者。
“关系本位”观念根深蒂固。政府通过科层制来向民众提供公共产品和公共服务，以保证行政效率和公平。因而，与政府公益性特质相适应的行政伦理，要求公务人员具备良好的道德品质，禁止公职人员经商、兼职，并通过申报财产来防止各级官员营私舞弊、行贿受贿，树立廉洁奉公、清白正直的形象。然而，长期以来的“关系本位”文化观念植根于政府治理之中，通过传统的家国天下观，使基于血缘关系而形成的政治伦理超越于法律规章。政府机会主义者正是通过这种软性控制与硬性强制之间的道德空隙，形成一套行之有效的投机模式，从而在日常交往和公职行为中利用互惠原则构建起庞大的利益关系网。
“关系本位”是一种存在于社会人际交往中的心理默契。在具体的政府治理过程中，政府的管理能力依赖于公职人员的执行能力。由于“关系本位”根植于人们的利益计算过程中，机会主义者可能以此来降低投机行为的实施成本、惩罚成本，从而具备更高的可能性来实施机会主义行为。这里的实施成本是指为实施机会主义行为而必须支付的资源，如为避免处罚而给授的“好处费”等。惩罚成本主要指因实施机会主义行为而可能受到的惩罚，如金钱、名誉上的损失等。另外，“关系本位”观念也使政府的制度规章形同虚设，“因地制宜”式的治理模式给机会主义提供了更为广阔的行动空间。因此而形成的权责失衡促使行政体制内部权力不断向上集中，而责任却无人问津；行政的自由裁量空间不断扩大，而刚性的行为标准却成了一纸空文。机会主义者因而有了足够的动机和条件实施机会主义行为。
政府机会主义形成的客观因素
信息不对称。中国的政府组织结构庞大而复杂，纵向有中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡5个层级，横向有34个情况各异的省级行政区，每个层级内部涵盖多个行政部门分管各个领域或行业。下级政府在执行上级政府制定的政策时，由于更接近信息源，而对本地资源情况有着充分地了解。上级政府虽然也有一些部门从事信息的收集、加工和整理，但实际上这些信息大部分仍是由下级政府提供的。因此，下级政府为了攫取地方利益、部门利益或个人利益，在与上级政府博弈沟通时，会有意识地隐藏或选择性地显露某些信息，这就有可能导致政府机会主义行为。如常见的“上有政策、下有对策”、“欺上瞒下”等。
在施政过程中，上级为了确保政策能够有效地落实，需要借助绩效考核制度来监管、评判下级的执行情况。由于上级很难完全掌握下级的施政过程，只能以执行结果来考核下级的工作。并且，不少地方政府对不同级别的领导岗位作了年龄上限，加之部门之间时常的职务调动，大大缩短了官员的任期。因而，下级政府的官员为了争取晋升的机会，势必产生对上负责的倾向，同时，也必须在短期内向上级显示出工作成果。这样，机会主义式的政绩工程就由于上下级的信息不对称而理所当然地成为了升迁提干的重要载体。这种政绩工程往往披着为公众谋福利的合法外衣，本质上却弃公共利益于不顾。当其作为升迁依据的短期效应过时后，其便成为了政府行政的包袱和拖累。更为甚者，政绩工程可能成为一种示范，而导致更多的官员效仿这种机会主义施政模式。如“短期内最大显示经济政绩”，这种短视的经济发展虽然意味着政治晋升机会的增加，同时也可以给政府带来直接的财政收益，可以用来发展更多的政绩，并获得政治支持，但是可能导致“杀鸡取卵”、“涸泽而渔”的恶劣后果。
信息不对称还有可能导致下级政府的官员“心存侥幸”。在具体的政府治理过程中，政府机会主义往往意味着模糊制度边界，使机会主义行为合法化，冠冕堂皇地谋取私利。并且在政府组织内部，由于“裙带关系”的存在，人事任免权、监督权、审查权往往流于形式。官员反腐调查机关的信息来源有限，独立性不足，导致调查取证处处掣肘，阻力重重。作为主要权力机关的人民代表大会，信息来源基本上依靠本级政府的汇报，这极大地削弱了其权力机关的监管力度。这些大大降低了机会主义者利用不正当手段逐利的风险。与此同时，政府机会主义者由于掌握有公共权力，为了谋取巨大的盈利，宁愿铤而走险，以权谋私。部分官员心怀侥幸心理，以为自己的投机行为隐秘，不一定会被查处；即便被查处，也因为依附于利益集团，而可能免于惩罚；即便被依法惩处，也不过是“难受一阵子，好活一辈子”。
权力不对称。权力是政府行政的一个基本属性，既可以成为协调控制行为的一种手段，也可以作为谋取利益资源的一种工具。权力不对称意味着存在权力优势方和权力劣势方，并且权力优势方能够利用权力或强迫劣势方服从决策，或通过改变劣势方的认知和态度使其按自己的意志行事。这样，当权力优势方手中的权力作为谋取利益资源的手段时，通常会构造一个利益链，劣势方势必会失去自主性而参与利益分成，并处于利益分配中的不利地位。
行政体制内部存在着权力不对称现象：上下级之间权力不对称以及同级之间权力不对称。前者表现为上级是权力的优势方，下级处于权力的劣势。上级能够滥用权力，而下级则难以有效制约和监督上级。后者体现在同一级别不同部门之间缺乏监督和制衡的有效机制。同一级别内部之间往往由于需要应对同一个上级，而投机式地形成权力同盟，以便能够更多地谋取私利，最终造成“官官相护”的利益集团。
具体来说，当权力成为谋取利益的手段时，在权力不对称的背景下，处于权力优势方的上级会对施政方式与机制进行规划和安排，这种相对单方面的安排不可避免地增加了权力优势方为己牟利的可能性。因为无论在上下级还是同级的不同部门，政府内部的依赖程度较高，为了共同的利益诉求，无论处于优势方的上级以什么方式行使权力，都能使自身的利益得到满足。而处于劣势方的下级只能根据已有的情况，进行机会主义式的应对，以便能够迎合上级的要求和偏好。这极大地增加了权力优势方实施机会主义行为的可能性，如“有权不用，过期作废”的现象。
另外，体制内部权力劣势方也可能依靠其所掌握的资源对权力关系进行重构。权力上的下级由于接近信息来源，拥有更多的信息渠道，因而掌握重要的，甚至是稀缺的信息资源。这些资源有可能是权力上的上级亟急的，或者是不可替代的。这样权力上的下级就可以不按照上级的要求履行职责，而产生机会主义动机，反过来对上级进行敲竹杠行为，以便寻求利益同盟或对机会主义行为的庇护。
总之，促使政府机会主义形成的因素涉及到从文化心理到制度建设的各个层面。由于传统的政治文化观念与现代的政府管理实践盘根错节，政府机会主义在当代政府治理中有着充分的土壤和空间。这种机会主义行为不但有损于行政效率和公平，导致政府公信力下降，同时也有可能成为社会政治失序的重要诱因。
（作者系华东师范大学一比利时自由大学联合培养博士生）
