陈凤菊
（郑州升达经贸管理学院企业管理系，河南郑州451191）
摘要：20世纪70年代末80年代初，西方国家为了迎接全球化、信息化以及摆脱政府财政危机发起了“重塑政府，再造公共部门”的大规模政府改革运动，这就是新公共管理运动。经过几十年的发展，新公共管理运动无论在理论还是实践上都取得了很好的效果，中国行政理论与改革实践便深受其影响与启示。
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关键词 ：新公共管理理论；中国行政改革；经济人；管理模式
DOI：10.16083/j.cnki.22-1296/g4.2015.07.064
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1671—1580（2015）07—0139—02
收稿日期：2015—01—10
作者简介：陈凤菊（1971— ），女，河南舞钢人。郑州升达经贸管理学院企业管理系，副教授，研究方向：政府效率与公共管理。
本文为作者主持的2015年河南省教育厅人文社科项目《城乡一体化新格局下河南省社会保障体系的构建》，2015年度河南省科技厅软科学研究计划项目《河南省城乡基本公共服务均等化与城乡经济协调发展研究》研究内容的组成部分。
新公共管理始于20世纪70年代末80年代初的美国、澳大利亚、新西兰等西方国家。新公共管理运动以“经济人”假设为前提，以市场为价值导向，追求绝对的效率、经济和效益。新公共管理运动的开展为世界各国公共部门的管理及行政改革提供了全新的角度，从此，新公共管理就成为了世界各国进行公共部门管理及行政改革的代名词。我国也积极研究分析西方国家的新公共管理运动，从中寻求发现适用于我国公共部门管理与行政改革的理论及实践。
一、新公共管理的理论基础及主要思想
（一）新公共管理的理论基础
新公共管理运动以经济学和管理学为基本理论基础。其中新公共管理的经济学基础主要有公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论。
公共选择理论是研究政府失灵的理论，如果实施公共选择，就是实行政府计划控制，政府进行统筹管理，其存在诸多缺陷：官僚取代公众，根据自身需求定位社会需求，导致供求不合理；官僚组织在社会物品供应上存在很大的滞后性，不能即时响应，及时供应；官僚政治无法满足市场的多样化要求，只能提供种类有限的物品。
委托代理理论是研究政府作为公众代理的理论，政府作为人民的代理人帮助民众进行一系列活动，但是由于代理人和委托人之间存在较大的信息不公平性，从而导致沟通效果较差，并且通过代理机制增加了社会支出，是一种浪费现象。
交易成本理论主要将政府与市场进行比较，认为通过市场建立市场竞争机制不仅能够增加选择性，还能促进市场竞争的形成，从而减少交易成本和基础成本。
新公共管理的管理学理论基础认为政府与私营部门的管理没有本质区别，处于市场环境中的私营企业的管理模式、方法以及原则也能用于公共部门管理，并且效率更高、效果更好。
（二）新公共管理的主要思想
新公共管理的主体思想在于“效率”，即提升资源配置能力和效率。新公共管理的兴起源于西方国家对全球化、信息化及知识化的处理，政府为了效仿市场，追求效率，提升管理能力，从而进行了新公共管理运动。
新公共管理是理论与实践的结合。从理论上看，新公共管理是政府为克服传统行政管理模式，重新审视公共部门管理与行政概念，对私营部门技术变革重新认识，对政府和社会之间的关系进行重新调整，形成的一个追求效率的行政管理机构。从实践上看，新公共管理是一种全新的理念，旨在通过具体实践提高政府工作效率，解决国家面临的政治、经济危机。
经过西方前期对新公共管理的开发研究，再加上后人针对性的总结论述，新公共管理思想可以总结为以下几个方面：1.政府放松集权，权利下放，实行分权管理，让地方政府有更多的机会了解人民的真实需求，从而能够针对民众需求及时做出响应。2.在行政管理流程中引入竞争机制，提升流程效率。3.政府管理重宏观，起导向作用，微观管理与控制应该由地方政府或更多地由市场机制自行调节控制。4.政府应注重提供公共服务过程中的质量、效率以及效果。5.政府服务应以市场为导向，追求价值最大化，满足大众需求。
二、新公共管理理论的管理模式
（一）市场模式
新公共管理的市场模式强调的是竞争机制的引入，通过竞争降低总体服务成本和费用，同时还可以增加服务种类、数量，使客户选择性大、满意度高。
新公共管理的市场模式是以市场为导向的战略性改革，鼓励政府放松集权管理，主张权利下放。同时，鼓励对政府部门的组织结构进行重新布置，将大的政府组织分解成为小的组织结构，在小的组织结构之间形成竞争局面，在竞争中提高效率。最后，将政府部门的服务职能分配给分散的小组织部门或私营及半私营组织，与公共部门的社会服务形成竞争，摆脱政府公共部门的垄断控制。
（二）参与模式
参与模式源于西方管理学的参与决策机制。参与模式鼓励民众参与政府决策的全过程，并且享有一定的发言权和建议权，以真正了解民众的真实需要和价值取向。这种决策方式由于民众全程参加，从而避免了决策在实施过程中受到民众的拒绝与阻碍，反映出政府公共部门对人民大众的重视。参与模式的建立是政府管理从统治型向治理型转变的开端。
（三）非管制政府模式
非管制政府模式是一种创新的政府工作方式，此模式避免了传统政府工作的繁文缛节，将大量与实际工作无关的工作程序全部剔除，重新整理组织结构和服务流程，让任何一个工作流程和行动都能获得最高效率，取得最好的效果。
（四）灵活政府模式
灵活政府模式是对政府组的永久性和雇员雇佣终身制的一种强烈批判。在传统政府模式中，一个政府不管以何种目的成立，只要成立，其存在几乎就是永久的；同时，一旦一个人进入政府机构，只要无重大违法违规行为，就会一直在这个政府机关存在下来，成为终生雇员。传统政府存在的永久性和雇员的终身雇佣制使得很多管理人员和雇员态度懈怠，工作不积极，更多地关心自身利益，而忽视政府组织的利益。
三、新公共管理对中国行政改革的影响
（一）从政府本位向市场本位转变
政府集权的计划经济在战时显得非常有效，但是在现代和平年代，政府集权、计划经济会将国家带入一个无限死循环，使发展受阻。因此，在新的时代背景下，我国应以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的作用，实现效率最大化和成本最低化。中国行政改革应以建立一个市场化政府为目标，在政府与市场的关系上，政府可以宏观调控，市场可以微观控制，从而提升管理效率和效果。
（二）改变组织结构，从直线职能制向扁平化发展
传统政府组织结构为直线职能制，直线职能制组织机构是一种典型的集权式组织，从上级到下级呈金字塔形式分布。直线职能制虽然保证上级领导具有绝对的权威，但是在办事效率上也产生了很大的问题，信息传递路线长，容易产生信息失真。我国行政改革应根据新公共管理进行组织变革，在一定政府组织内进行扁平化改革，能够缩短信息传递路线，提高传递效率。
（三）实行参与式管理、民主化管理
新公共管理强调参与式管理，鼓励民众参与政府管理，参与政府决策，具有公共服务消费者与决策者的双重角色，在参与管理的过程中实现公民的个人权利与价值。我国从新公共管理中得到启示，在行政改革过程中设立类似于西方“临时行政调查会”的咨询、参谋机构，收集民众舆论意见，进行民众满意的行政改革。
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