胡佩锋
摘要：我国农机合作社的决策机制在实际运行中出现了一定程度的失效和偏差，农机合作社民主决策机制难以贯彻执行；合作社“能人”决策和内部人控制现象严重；缺乏优秀的经营管理人才，这种状况危害了农机合作社的健康发展，出现的原因主要来源于农民观念落后，素质有待提高，社员异质性等，因而我们要对决策机制进行优化设计即合理配置决策权；加强社员的民主管理意识；构建“能人”治社与民主管理相协调的治理机制；优化合作社人才培养选聘机制，从而优化决策程序。
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关键词 ：粮食主产区；农机合作社决策机制；优化设计
党的“十八大”报告明确提出“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。今年中央一号文件也提出要大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。认为农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是创新农村社会管理的有效载体。作为新型农业经营体系的主要组成部分，农机合作社在促进土地规模经营，缓解农业生产资源约束压力，实现粮食增产增收方面发挥着日益重要的作用。本文以有“鱼米之乡”“小农机之乡”的湖南省益阳市40 家农机合作社作为调研样本，剖析益阳市农机合作社决策机制面临的问题并分析它的深层次原因，有针对性对农机合作社的决策机制进行优化设计，以促进农机合作社的健康发展。
一、农机合作社决策机制运行状况分析
为了保障农机合作社实现良好的效益，维护各方利益，合作社只有理顺各方权责关系，才能保证合作社的有效运行，实现决策的科学化。只有进行科学决策，合作社才有由弱变强的机会。决策机制是合作社中最基本的制度，激励和监督机制是为了使决策机制更为有效地而设置的。经过对调研数据的统计分析，我们剖析出当前益阳市农机合作社决策机制运行存在如下主要问题：
1.民主决策机制难以贯彻执行
农机合作社社员大会的决策权未完全落实。农机专业合作社是社员民主管理、共同所有以实现全体社员利益最大化的组织。合作社社员地位平等，对合作社所有重大事项和决策均有参与权和表决权，然而，在访谈中我们发现，一些合作社的重大经营决策都是理事会决定以后，再通告给社员；一些较规范的合作社社员大会讨论和表决的也多是较具体的生产经营措施，如购买农机的型号和数量等，很少涉及政府补贴资金的处置方案、盈余分配标准等重大事项的讨论。社员大会作为合作社民主管理的最高权力机构，其权力应用不够。社员大会召开次数较少，社员参与民主决策的机会不够。如表1-1所示，在本次调研的40个农机合作社中，72.5%的合作社每年召开的社员大会在3次以下，仅有12.5%的合作社每年召开的社员大会在4 次及以上。还有15%的合作社在章程规定的每年一次会议以外，有需要就会召开会议。由于开会次数较少，社员对合作社决策信息了解较少，社员大会不能充分发挥其民主管理和决策的职能。
2.合作社“能人”决策和内部人控制现象严重
合作社“能人”决策代替民主决策，内部人控制现象非常普遍。我们选取的样本都是经工商注册，有规范的合作社章程的。但是在合作社实际运行中合作社章程并不一定会遵照执行，合作社理事会的作用有时也不能完全发挥，有部分农机合作社的理事会职责基本由理事长担当，理事长的权力非常大。如图所示，回答章程部分落实和不清楚的占了样本总数的75%。而且，部分农机合作社有内部再行制定遵照执行的事实章程。如表1-2所示，农机合作社理事会会议召开的次数也不多，每年召开理事会议5次以下的合作社占了样本总数的80%，在理事会未在日常经营管理中发挥应有作用的合作社中，合作社理事长所拥有的权力之大就毋庸置疑了。而且大部分合作社对社员出资没有规定，存在大量的非出资社员，有的农机合作社甚至为了管理方便不接受普通社员出资。而从我们的调研数据统计，农机合作社出资最多的前五位社员占农机合作社出资总额一半以上的达到了55%，所有理事会成员加总的出资额占合作社出资总额90%以上的达到了45%。而这些“核心”的身份基本都是出资额大的农机企业、农村能人、村干部等，他们既是合作社创办的主导力量，也是关键性要素的拥有者，因而他们在日常管理中有着突出的影响力，农机合作社的决策、控制权均被他们掌握。
理人才
农机合作社的特殊性决定了它必然走在农业机械化、农业现代化的前沿。农机合作社缺乏大量的专业的技术人员、管理人员、信息人员等等，这单单靠社员的民主管理是远远不够的。从农机合作社现有管理人员情况来看，他们大多是农民，文化素养和综合素质不高，缺乏市场经济知识，竞争意识不强。如图所示，农机合作社理事长文化程度略高于其他管理人员，但大部分也是高中文化程度，占60%，管理人员高中以下文化程度的更是占到了样本数的86%，总体文化水平不高，难以胜任农机合作社发展壮大所需要的会技术懂管理的复合型管理人才的角色。在合作社实际运营管理中，被调查样本均没有聘请专职的经理人员，全部由合作社理事长或者理事兼任。只有25%的合作社聘请了专职的法律顾问、会计人员、技术人员等。
二、农机合作社决策机制问题的原因剖析
我市农机专业合作社正处于快速发展的初期，面临着诸多的内部治理问题和复杂的外部治理环境。本论文将合作社决策机制面临问题的深层次原因剖析如下：
1.农民的观念落后
封闭保守观念致使农民价值观念转变缓慢，自私自利观念致使农民集体观念缺失。农机合作社从组织结构来看，是按照马克思·韦伯的科层组织理论组建的。它要求社员根据合作社的规章制度，依照一整套规定的途径和程序来实现组织目的，理性化地行使自己的权利和义务，否则合作社将难以有效运行和发展。目前，我国的农机合作社已向现代化进程迈进，人民的观念也开始由封闭走向开放，发生了诸多变化。正是农民的传统与现代双重观念维系着农村社会的发展与稳定，驱使着农民进行经济和社会行动。基于此，一方面，逐利的本能使农民选择了加入合作社这一新的组织，另一方面，由于农民思想观念、文化价值观等转变缓慢，致使合作社内部治理机制不可避免地发生扭曲或偏离。
2.社员的异质性
在调查的样本农机合作社，合作社创办分为农机大户和种植大户领办、农机企业领办、村集体领办三种模式，没有出现由小农户自愿联合创办的农机合作社形式。这种主要由农村两极分化中出现的“农民精英”利用自己所拥有的社会关系、资金技术、运营能力等推动农机合作社发展壮大的模式，无形中决定了农机合作社成员异质性的出现。
农机合作社参与主体的多元化提高了社员异质化程度。我国农民专业合作社法在一定的名额限制内允许非农户和企业组织加入合作社，加上普通社员经出资、资历、才能等方面的综合考虑，一般不会把票投给普通社员群体，因此，出资额较多的农机企业、大户能人、村集体等就能在重大决策中拥有一定的投票优势。
我们的调查样本数据从侧面证明了这一点（如表2-1所示），所有理事会成员的出资比例超过了合作社出资总额一半以上的达到了样本总数的68%。在这种社员异质的情况下，农机合作社的决策优势必然向“核心社员”倾斜，合作社民主管理和决策很难真正付诸实现。
农机合作社管理人员文化一般没有接受过专业的经营管理知识培训，大多缺乏现代合作社经营管理理念、市场意识、经营能力。在进行决策时，可能没有掌握对未来市场走向、风险大小等进行预测的方法，大多是凭借经验和感知进行，科学决策的能力低。
农民社员的法律意识淡薄。首先，对于“核心”社员而言缺少遵纪守法意识有可能出现伪造报表，窃取公共财产的行为；其次，普通社员要求签订或者遵守合同的意识不强。例如有合作社实行订单作业以方便机具的统一安排调度。有的农户并没有签订合同，可是农忙时农户强行要求服务，打乱整个订单作业计划，误时误工还须承担违约责任，造成经济损失。
三、农机合作社决策机制优化
1.合理配置决策权
合理配置和运用决策权可以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题，也有利于权责一致，提高效率。假使决策权力未能科学分解，高度集中，那么在实践中诸多决策环节就会成为执行"长官意志"的工具。农机合作社也存在着决策权力集中的问题，要改变这种状况重新合理配置决策权就显得非常重要。具体思路是：完善社员大会决策机制，规范社员大会的议事议程，确保社员大会的职权得到充分发挥，提高决策的科学性。同时，合作社可以细化社员大会决策的事项，通过详细的议事章程，来确保社员大会的权力，增加社员的参与积极性。理事会是日常决策机构，理事会成员的合理性关乎整个合作社的利益，理事会成员必须要代表社员的利益。优化理事会成员的结构，规范理事长的职权范围，能够加强对理事会的约束力，适当限制理事长的权力，规范其行使权力的范围，可以避免出现“内部人控制”的出现，利用好“能人治理”的作用。
2.加强社员的民主管理意识
社员参与在一定程度上影响合作社绩效，牵头人过于集中的所有权可能会影响普通社员的心理认同、民主管理和实际参与，可能会对合作社绩效产生负面影响。因此，我们要有意识地缩短普通社员与核心社员之间的差距，增强社员之间的同质性，培养社员参与民主管理的习惯，通过民主意识的培训并用制度加以保障，提高其民主决策的能力和参与的积极性。最终促使核心成员与普通社员利益保持一致，防止合作社内拥有核心优势的领导者以权谋私现象的发生。
合作社作为弱势群体的联合体，在同千变万化的市场交易过程中，难免处于劣势地位。受社员整体素质偏低的影响，社员的法律观念淡薄，致使社员在日益激烈和复杂的市场竞争面前无法做出科学的决策。加强对社员法律意识的培养，在面对“权威”者的决策时，社员才能从有利于合作社长远利益的角度，对决策的合法性和合理性做出自己的判断。
3.构建“能人”治社与民主管理相协调的治理机制
中国农民的民主意识较为薄弱，干部的民主作风较为欠缺，管理上的民主制度不大完善。在这样的大环境当中，农机合作社也面临着正确处理“集权”与“分权”的问题，“能人”治社，如果过度集权，就有可能出现“能人”独断专行，降低决策的质量、削弱合作社的应变能力，降低合作社适应市场风险的能力，同时，也会影响到普通社员参与合作社管理的积极性。因此，在肯定“能人”治社的基础上，还应合理界定“能人”即权威和民主的关系，真正做到涉及社员根本利益的重大决策由社员大会民主决策，而日常经营管理事务则由理事会决策，管理人员负责执行。
4.优化合作社人才培养和选聘机制
首先，合作社进行民主选聘的前提是：对候选人的知识和能力做出公正的评价并为广大社员所了解，否则就有可能选出能力与职位不相适应的经营者，不利于合作社的发展。其次，农机合作社存在着巨大的人才缺口。农机合作社应重视人才培养，养成全员学习的氛围，有计划地分批、分层次培养合作社紧缺的人才。
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[基金项目：本文得到国家社科基金青年项目《基于效率改进的粮食主产区农机合作社治理机制与政策导向研究》（编号：13CJY079）的资助]
（作者单位：东北农业大学经济管理学院、湖南城市学院商学院）
