徐烜，雷良海
摘要：以“提升学生职业技能”的财政绩效观，构建职业教育财政支出结构的绩效评估体系。将上海市内职业学校的调研数据代入体系，计算各级指标绩效指数。分析职业教育财政支出结构性过剩和不足的原因，提出减少开放实训中心重复建设和学生资助标准额度、增加专业技能课教师薪酬和重点学科专项经费的对策。
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关键词 ：职业教育；财政支出；结构优化；实证研究
基金项目：上海市教委第五期重点学科建设项目“经济系统运行与调控”（项目编号：J50504）
作者简介：徐烜，男，上海理工大学2013级硕士研究生，经济师，主要研究方向为公共财政与税收管理；雷良海，男，上海理工大学管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为财政理论与政策。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2015）07-0022-08
职业教育强调“实操性”和“职业性”，被比喻为“最烧钱”的教育。为了跟上产业发展的步伐，学校必须随时更新设备，充足的经费支持显得尤其重要。［1］基础教育支出的内容主要是基础设施建设和人员工资，实验室设备只占一小块；而职业教育教学强调任务引领、项目教学、动手实操，因此实训中心、机器设备、实训耗材等成了许多职业院校的财务倾斜重点，也是各个学校招生宣传时的竞争点。诚然，职业教育需要加大投入，但公共财政支出还必须讲究效率。国内却较少有研究如何分配职业教育财政支出，即如何优化、如何用好职业教育财政经费的学术成果。这给提高职业教育财政经费使用效率的主题留出了广阔的空间。
一、职业教育财政支出的理论基础
（一）职业教育财政支出的必要性
职业教育受教育者只需要支付相对较少的学费，就可以满足其提升学历和技能水平的需要，享受较高成本的教育资源。因此，理性经济人提供此类服务的意愿较低。同时，企业可以在不对员工先期投资的情况下，就可以获得员工技术能力方面的积累成果；国家也会因此提升经济生产能力，所以职业教育具有很强的正外部性。职业教育同时具有非排他性和消费竞争性，因此，属于准公共物品。［2］在这样市场失灵的领域，需要政府充当资源配置的调节者，把财政资源投入到职业学校，扶持其成长发展。［3］
（二）职业教育财政支出的目标
“十年树木，百年树人”，职业教育作为一种服务类产品，其产出的“产品”是人。而“人”是复杂的，职业教育对于人内心世界的改变亦是复杂的。尽管目前职业学校的教育目标还较模糊，但笔者认为，确定职业教育财政支出是否合理高效的依据有三条：（1）财政资金使用是否符合职业学校的人才培养目标；（2）财政资金使用是否符合职业学校学生技能学习的特点；（3）财政资金使用是否符合财务规范。因此，职业教育财政支出结构优化的核心目标应确立为“学生职业技能的提升程度”，牢牢抓住“技能”这把标尺，实现职业学校学生在社会劳动力市场上的比较优势。
（三）职业教育财政支出绩效的评价
财政资源投入是有限的，除了具有公益性原则外，还应遵循投入产出比最大化的原则。教育财政支出绩效管理，是根据“花钱买效果”的预算观，依据一定绩效指标，对基层学校财政支出效果进行评议和估价的制度设计。丛树海（2007）选取了七个指标，从经济性、效率性、有效性三个维度构建了公共教育支出的绩效评价体系。［4］但对于职业教育财政支出绩效考核的研究还不充分，特别是基于师生调查视角的研究更少，而他们恰巧是职业教育——这种服务的最终受益者。作为一种服务，其质量的高低不仅取决于资金投入的多寡，还要结合受益者的实际体验或感受及最终效果，问政于结果。
二、职业教育财政支出绩效评估体系的构建
按照《教育经费统计年鉴》标准，我国教育财政支出按用途可分为教育事业费支出和教育基建投资支出。教育事业费支出又称财政教育经常性费用支出，分为人员经费支出和公用经费支出。人员经费支出是指教职工薪酬和学生的奖、助学金；公用经费支出包含教学、科研和办公费用，教学仪器及图书资料的采购费用。教育基建投资支出包含教学楼、办公楼、实验楼、图书馆、礼堂、教职工宿舍、学生公寓和食堂等的建设及改造经费。笔者设计的职业教育财政支出绩效评估体系参考了上述标准，共有3个一级、6个二级、22个三级指标，见表1。
三、职业教育财政支出结构与绩效分析
作为职业学校的中坚力量，也是职业教育改革的首要高地，中等职业学校经过数十年的发展，通过将中等专业学校、职业学校、技工学校合并管理，先于初职学校、高职高专形成了独立于普教的教育管理体系。政府在经费拨款和经费使用统计时，已将中等职业学校单独列支、核算、审计。又因为，2013年上海被批准成为“全国教育综合改革试验区”，标志着上海在教育领域“试验试点”的重任，可以说是全国“教育界的自贸区”。
为了更深入地了解职业学校在得到财政资金后如何分配资金去向的问题，为了更充分地进行走访调研、实地考察，笔者聚焦了上海区域内中等职业学校的财政经费支出与绩效。
（一）上海市中等职业学校经费支出结构
根据《全国教育经费统计年鉴》数据，2009-2011年上海市中等职业学校财政性教育经费支出结构如图1所示。从增长总量上看，2010年、2011年上海市中等职业学校教育财政性经费支出分别较上年分别上涨9.99%、14.48%。［5］
从结构组成看，工资福利支出所占比重超过总支出额的一半，平均为52.77%；其次是商品和服务支出，平均占比25.08%；对个人和家庭的补助平均比例为9.91%；专项公用支出平均比例为7.24%；专项项目支出平均比例为2.69%；基本建设支出平均比例为2.30%。那么，事业性经费支出平均占总支出的97.9%，其中个人部分平均占总支出的62.68%，公用部分平均占总支出的35.01%，比值为1.79∶1。另外，公用经费中，其他资本性支出平均占总支出的9.93%，其与商品和服务支出的比值为1∶2.53。
总结可得，2009-2011年上海中等职业学校财政性教育经费在支出上的基本排序：最多的是工资福利支出、其次是商品和服务支出、再其次是对个人和家庭的补助，最少的是专项项目支出及基本建设支出。从趋势角度观测，工资福利支出、对个人和家庭的补助在下降，与此同时，商品和服务支出有所增长。
（二）各类支出绩效指标调研数据
经济学中考察优化问题，除了投入情况，还要看产出情况，投入产出比越合理的项目，绩效越高，反之则绩效越低。但职业教育属于服务产品，具有回报隐性的特征，比较难以通过客观事物来衡量其绩效。所以，我们需要借助问卷调查工具逐步剖析。根据表1中的三级指标，笔者设计了“职业教育财政支出结构优化研究调查问卷（教师）”和“职业教育财政支出结构优化研究调查问卷（学生）”，对上海市6所中等职业学校的教师、分管校长、在校生进行调查、访谈，共发放问卷500份，回收有效答卷343份。调研数据陈列顺序依据表1评估体系次序，每项问题满分10分，最重要的为10分，最不重要的为0分，最不薄弱的为10分，最薄弱的为0分。
首先，教育工作是一种服务，在学校的日常运营成本中，教职工薪酬无疑是最大的成本。“工资福利支出”占比高是对教育工作者劳动的极大肯定，有利于形成尊师重道的社会风气。调研中，上海市中等职业学校专任教师的月平均工资在6 952元左右，年薪在9.2万元左右。超过了2013年上海市职工平均工资60 435元，月平均工资5 036元，但低于2014年上海市白领月平均工资7 214元。工资福利主要由基本工资（35.5%）、课时费（36.3%）、职务或班主任津贴（20.9%）、福利（含奖金）（7.3%）组成。教师们对于工资结构中各项的重要性和落实度评价如图2所示。
其次，“对个人和家庭的补助支出”，反映政府对家庭的补助支出。这部分支出主要用于中职学生的免费教育、奖助学金政策的落实，为加强职业教育的吸引力，形成与普高相比在资金投入上的一大区别亮点。农村、海岛、低保三类家庭学生可享受每学期2 250-2 350元的助学金；奖励专业学生可享受每学期2 250元左右的助学金；一般学生享受纯国家助学金每学期500元。受调查学生对于补贴的重要性和落实度评价如图3所示。
再次，公用经费约占上海市中等职业学校财政性教育经费的35%，是学校开展教育教学活动和日常办公的主要来源。职业教育实践中，公用经费支出可分为教学、科研和办公经费支出以及教学仪器和图书资料支出。师生们对于公用经费支出结构中各项的重要性和落实度评价由图4、图5可知。
最后，“基本建设支出”包含预算内和预算外两部分。本文中的基本建设支出统计的口径为后者，故只包含教室、实验实训场所、教学辅助设施的基本建设支出。教师们对教育基建投资各项重要性（最重要的为10分）和落实度（最薄弱的为0分）评价在图6中表示。
（三）数据分析
利用以上调研的三级指标数据，可计算三级指标绩效指数。即Pi=Fi/Ii，其中Fi代表第i项三级指标的落实度平均分，Ii代表第i项三级指标的重要性平均分，Pi代表第i项三级指标的绩效指数。计算结果如图7所示。
当|Pi|=1时，绩效最高，不存在改进余地；当|Pi-1|的值越大，绩效越低，改进余地越大。当Pi-1＞0时，说明落实度高于重要度，可减少支出；当Pi-1＜0时，说明落实度低于重要度，需增加支出。表现在图7中即为越接近1.00水平线的点绩效越高，离1.00水平线的点绩效越低。在1.00水平线以上的点落实度高于重要度，可减少支出进行改进，在1.00水平线以下的点落实度低于重要度，需增加支出进行改进。
通过以上结果，还可推算出二级指标的绩效指数。第一步，确定三级指标对二级指标的权重Xi（%）=Ii/∑Ii×100%（第一组i=1，2，3，4或第二组i=5，6，7，8，9，依此类推）。第二步，计算三级指标绩效指数与基准（1.00）的差值△Pi=Pi－1.00。第三步，将上述数值代入公式Qj=1.00+∑Xi△Pi（第一组i=1，2，3，4；第二组i=5，6，7，8，9，依此类推），其中Qj即表示二级指标的绩效指数，计算结果见图8。
Qj曲线上，越接近1.00水平线的点绩效越高，离1.00水平线的点绩效越低。在1.00水平线以上的点落实度高于重要度，可减少支出实现改进，在1.00水平线以下的点，需考虑增加支出实现改进，达到优化支出结构的目的。
类似地，可进一步推算三个一级指标的绩效指数。第一步，确定二级指标对一级指标的权重Xj（%）=Ij/∑Ij×100%（第一组j=1，2；第二组j=3，4；第三组j=5，6）。第二步，计算二级指标绩效指数与基准（1.00）的差值△Qj=Qj－1.00。第三步，将上述数值代入公式Rk=1.00+∑Xj△Qj（第一组j=1，2；第二组j=3，4；第三组j=5，6），其中Rk即表示一级指标的绩效指数。可得R1=0.90，R2=0.83，R3=1.78，分别表示人员经费支出绩效指数、公用经费支出绩效指数和教育基建投资支出绩效指数。
（四）存在问题与原因
根据以上分析，可知职业教育财政支出结构尚存在一些改进余地，主要表现在三个层次：（1）教育基建投资支出过剩，公用经费和人员经费支出不足。（2）教育基建投资中，基础硬件支出过剩情况较职教特色性硬件支出更严重。公用经费中，教学、科研和办公经费不足情况较教学仪器和图书资料支出更严重。人员经费中，学生奖、助学金不足情况较教职工薪酬支出更严重。（3）教学、科研和办公经费中，教法培训支出过剩，而招生就业经费合理性（就业经费相对于招生经费）、校本教材和教学软件支出不足。教学仪器和图书资料支出中，信息化设备支出过剩，而实训室设备支出不足。学生奖、助学金支出中，提升报考意愿的经费过剩，而对学生技能培养和学习积极性提高的经费不足。教职工薪酬支出中，班主任津贴支出过剩，而课时费与工作量匹配支出不足。
总结归纳起来，结构性过剩的支出有教育基建支出（基础硬件和职教特色性硬件），公用经费中的教法培训支出、招生经费支出、信息化设备支出，人员经费中的着力提高学生报考职业学校的补助金、着力提高教师带班积极性的班主任津贴。结构性不足的支出有公用经费中的校企合作经费、校本教材和教学软件开发经费、实训室设备支出，人员经费中的着力激励学生刻苦学习技能的奖学金支出、授课教师（特别是专业课教师）的课时费支出。
职业教育财政性教育经费支出结构性问题不仅暴露出经费的合理性问题，更反映出职业教育发展导向上与“提升学生职业技能”这一终极目标的偏差。究其原因，主要有两个方面。
一方面，教育基建、信息化设备、招生经费、补助金支出过剩主要是缘于学校为了“门面”，学校和教育主管单位为了“生源”数量。近五年，由于中考、高考考生基数减少，报考职业学校的考生就更少了，招生问题成了每个职业学校校长的“一号课题”。一些学校因生源问题，面临倒闭。2008年公布的“上海市百所重点中职校”到2014年只剩下71所是不争的事实。［6］各区县办学的中职校纷纷要求申请国家级重点中专、职校，而国家级重点有一项硬指标就是“在校生人数”，各区县教育局为了保证区属职校能够申报成功，也在招生上为学校动足了脑筋。但初中毕业生总数下降是无法改变的，市教委能做的就是维持6∶4的招生“普职比”。可就算这样，还是有大量的考进职校的学生不来报到，选择复读。
为了改变困境，教育主管部门为了学生提供了高额的补助金［7］，以期“以财动人”。学生补助金占到了上海市财政性职教经费的10%。而笔者根据调研了解到，银行储蓄和其他（非生活必需品）支出共占学生资助金使用的50.43%，也就是说，现行的资助金大大超出了学生及其家庭的必要求学开销，成为了“消费者剩余”。
为了改变自身，学校做了基础设施改造和招生经费提高两件事。2006-2014八年间，上海市中职校建立了76家市级开放实训中心。从2012年起，53所学校斥巨资进行信息化建设。但在2015年上海市教育评估院公布的开放实训中心评估结果中，被评为五星级的只有一家，四星级的两家。［8］但这并不重要，因为其投资的另一目的是吸引生源。校长们希望有了漂亮的校舍，有了WIFI全覆盖和优良的生活条件，会引发十五六岁的学生的心理冲动。为了提高报考率、报到率、补填志愿率学校，学校招生部门大量印制高质量的宣传册，在各大平面媒体上做广告。招生宣传工作无处不在，先是跑所在区的初中，再是跑“有关系”的初中，然后是跑外省市。等到补填志愿时，甚至到小菜场、社区门口摆摊。录取完毕后，对未来报到的学生打电话、家访。为了吸引考生，财力较富余的学校，给每个新生送“大礼包”，给与免住宿费等优惠。
但学生并不领情，生源问题还在持续发酵。真正出于内心愿意报考职业学校的考生很少，能考得上高中的学生几乎不会去职业学校求学。相反，每年都有职业学校的录取生通过各种方式，去普通高中“借读”的。
另一方面，校本教材和教学软件开发、实训室设备、技能奖学金、授课教师（特别是专业课教师）课时费支出不足主要归因于职教管理者缺乏“技能本位”的教育理念。
由于生源质量下降和家长对于子女“大学梦”期望，学校的教育目标往往会向“管住学生”和“高高考升学率”偏向。这两点集中表现在教师薪酬设计上，班主任津贴在某些学校过高，1 500-2 000元的班主任津贴把教师的主要精力吸引到了如何管住学生的方向，造成许多教师往往忽略了追求学生职业技能的培养。又由于班主任往往和普教一样，由文化基础课教师担当，其奖金和升学率挂钩。使得专业课教师在学校既不受待见，又由于课时费标准不以学科为参考，其工资还低。这也进一步降低了专业课教师的积极性。但专业课要比文化基础课难上许多，因为不像文化课有充足的教学参考书、经典的教案、完善的练习题体系，其付出与经济回报极不匹配。
而由于学校对专业课教学的不重视，使得校本教材和教学软件开发、实训室设备添置进展缓慢。校本教材虽多但缺乏评价、推广等后期成果转化经费，教学软件虽好但缺乏自主研发、推广传播后期经费。实训室的设备情况贫富不均，很多程度上受到是否为校级重点专业的影响。
此外，由于助学金是由国家和地方共同筹资部署的，教育主管部门都较重视。但奖学金仅由地方筹资，重视程度明显不够。例如，上海市人民政府2011年起设置了中等职业学校学生“上海市奖学金”，一年评选一次。但由于奖金、名额是按人数分配的，加之奖金在500-1 500元，学生对其热情并不高。即使获得了上海市中高职技能大赛一等奖，奖金也大多在1 000-1 500元，远低于资助金的数额，学生对其热情也不高。
四、思考与建议
我国职业教育经费投入总量不足是不争的事实。相比于普教，职教教师的工资水平、生均经费水平大都相对较低。经济将进入新常态，财政收入增速相应放缓，问题在短期内得到很好解决的可行性不大。即时可以考虑在现有总量中调整结构，提高职教财政性经费使用的绩效，优化资金的配置方向。
1.减少开放实训中心重复建设。目前，90%以上的开放实训中心未达到面向社会的各级各类培训数量大、范围广、层次高，且逐年提升的高星级标准，大量开放实训中心重复建设问题严重，存在浪费之嫌。当务之急是要停止对新建开放实训中心的审批，重新整合资源，搭建中高职省市级统筹规划综合实训基地。建议规划类似于“东方绿舟”的青少年技能实训基地。赋予这些基地与省市级职业技能大赛、社会职业资格技能培训与鉴定的资格，搭建为社会提供职业教育、职业培训、职业资格技能鉴定与考核的公共服务平台。
2.减少学生资助标准额度。从世界各国职业教育对学生的资助中，很少有使用免费教育的方式。就算德国对职业学校学生实行义务教育，学生的生活津贴（以劳动方式获取）也主要是有企业承担（2/3），还要附以《职业教育合同》。目前，这种财政补贴的激励机制还很不健全。笔者认为，除了低保家庭子女的补贴外，农村家庭补贴、海岛家庭补贴、奖励专业补贴均可减少，做到“应补尽补，不应补不补”，部分补贴以“职业技能培训、考证券”代替现金补贴。奖学金也不应被视为资助的补充，而是“奖罚分明，刺激激励”。
3.增加专业技能课教师薪酬。专业课教师的基础工资不但要和其教师系列技术职称挂钩，还要和其职业资格证书（中级/高级）及工程系列或经济系列等专技职称挂钩。要使职业学校教师既可以评聘教师系列技术职称，还可以评聘其他专业技术职称。制定课时费标准时，要同时参考两项技术职称等级，拉开专业课和文化课的课时津贴差距。职业学校自身不能把自己定位为“管教所”，可以把班主任津贴大幅降低，改为“学徒带教津贴”。由专业教师“手把手”带教学生，这样既减轻了班主任的工作压力，又体现了“学徒制”的优势。加大技能竞赛活动的奖金力度，我们需要专业课教师付出的同时，也要提高其劳动的回报率。
4.增加重点专业专项经费。中等职业学校在公用经费不足的情况下还是要将大量的资金用于招生，这不禁反映出职业学校生存的现状，要想存活下去，招生就是“一号课题”。但是，其实职业教育是可以通过增强自身优势来吸引人的，要把“拉学生进职校”转变为“吸引学生进职校”，这样才是步入可持续的良性发展轨道。职业学校要加强重点专业建设，通过专业建设提升自身档次，与普教差异竞争。公用经费投入的方向应从单纯改善办学条件、招生宣传等转向支持实训基地建设、支持重点实验室和重点专业建设转变。重点专业建设才是内涵式发展的“一号课题”。增设和增加教研成果转化经费、技能活动经费、校企合作经费、技能教材开发经费专项项目支出的总额和占比，才有利于使学生、家庭、社会把职业学校的专业课、技能课视为“主课”，提升职业学校学生的核心竞争力。
5.在“节流”方面还应注意增强透明度，减少行政干预。在“开源”方面向德国、澳大利亚、韩国等国类似地尝试“PPP模式”，让社会资本进入职教领域，拓宽职业教育经费筹资渠道，为职教提供实训场地、设备。长期来看，财政对于职业教育，更多应该发挥它的基本保障作用。“政府的归政府，市场的归市场”，从免税等政策角度，探索提升职业教育财政支出的汲水效应。
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［责任编辑 曹稳］
