张雷生
摘要：文章选取了韩国高考招生对于农渔村等边远偏穷欠发达地区的扶持政策为研究对象，从政府促进高考改革的历史沿革入手，对目前正在实施推行的高校招生“机会均等分配制”政策和保障农渔村等偏远落后地区考生入学机会公平相关法律和政策的成效、问题及社会各界评价等层面进行了分析研究，旨在结合国内高考招生录取实际，给出具体操作性改革建议和意见。
关键词：韩国；高考招生；区域均衡发展；教育公平；机会平等
中图分类号：G649.312.6文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）04-0033-08
收稿日期：2014-03-17
作者简介：张雷生（1975－），男，河南开封人，吉林大学高等教育研究所教师，韩国延世大学教育科学研究院研究员、博士，主要从事教育行政管理及国际高等教育政策研究；长春，130012。
一、韩国政府促进高考制度改革和教育公平的政策概述
从建国以来，韩国的大学入学制度先后有过多次的调整。随着人口的增长和经济发展需要，对受过高等教育的人力需求不断增加，高等教育毛入学率不断攀升，1980年达到了14.7%，之后用了15年时间率先成为高等教育普及化国家（1995年毛入学率达52%），如今韩国已成为高等教育覆盖率最高的国家，毛入学率一度高达85%左右。然而，从高等教育精英化到大众化再到普及化的过程中，解决教育公平问题一度是各届政府重要施政目标。为了克服教育公平问题带来的负面影响，韩国各级政府和教育部门采取了多种措施，保障高校招生的教育机会平等。
《韩国宪法》第31条明确指出，所谓“教育机会平等是指为所有有能力的公民公平地提供适合他们的教育机会”。若从历史沿革的角度来分析，韩国的教育机会平等政策可以分为四个阶段，许可性平等、保障性平等、过程平等和结果平等，每个阶段之间并没有严格的时间划分，两种不同的机会平等有可能同时存在。许可性平等，正如前面韩国宪法第31条中所提到的，法律允许任何有能力的公民享受教育机会平等，身份、性别、宗教、区域不再是享受教育的障碍。可并不排除由于个人、家庭背景等导致接受教育机会的不平等。譬如，残疾人等弱势群体实际接受教育机会平等并不会得到较好的保障。其次，保障性平等则突破了单纯从法律上给予的保证，而是通过采取相应措施，在实际教育生活中，让农村地区的学生及其他弱势群体真真正正的享受到教育机会平等的待遇［1］。譬如给予一定的奖学金支持或各种后援支助等等。过程的平等指的是在受教育的过程中，从学校设施环境、教师的素质能力、学科建设水平等方面尽量做到公平平等。结果的平等是指尽管在起跑线上存在差异，但是通过后来的努力弥补及支持，达到最终结果的平等。若要达到这个目的，在教育过程中就要对相应的弱势群体提供更多的支援和帮助。所以，韩国政府也相应出台了针对低收入家庭等弱势群体子女的扶持制度。
随着社会的进步发展和高等教育实现普及化的快速发展，改革人才选拔方式和考试制度的呼声日趋高涨。推进教育机会平等的政策法案中1995年颁布实施的《5.31教育改革法案》。该教育改革法案主要宗旨是提高高校选拔人才的能力，从原始的考试型选拔转变为多样化的选拔模式，从而发掘学生的潜在能力和创造性思维，也即现在社会所需要的应用型的人才［2］。韩国高校人才选拔方式改革逐渐走向规范和系统化。
高校招生模式的多元化也带动对农村地区学生招生体制逐步完善起来，各大高校针对农村学生的特性及本校的实际情况，相应制订了适合本校的招生方案。根据合理性教育标准并考虑到考生普遍存在的区域性、学校等级、在校时间、学生居住地、居住时间等特性，通过大学招生管理委员会的审核，然后由大学自主选拔［3］。为了防止滥用和伪造事实或材料等现象，在入学条件中还增加了考生父母居住地及居住年限的要求。机会平等特殊招生人数以各校统一招生的人数为基数，一般为当年统一招生人数的2%（该学科当年招生人数的10%）。政府不断完善该政策实施过程中遇到的问题，进一步突出农村学生所具备的特殊能力与多样化的教育需求相结合，扩大了农村学生高考入学的规模。高校招生教育机会平等政策的实施，希望通过尽量减少社会不同阶层的差异，给农村区域的学生更多扶持政策，从而逐步构建出真正的教育机会平等运营框架。
高校自主选拔体系最主要的核心内容围绕在高校选拔学生的标准上。韩国高考的选拔标准主要从三个方面进行衡量，高校自主考试（论述考试、面试等）和国家考试（预考、大学入学考试等），以及内审成绩（学校生活记录簿、学校综合生活记录簿等）。这三方面要素按照怎样的比例，如何组合决定着高考制度的不断变革。随着高校自主招生的逐渐普遍化推行，高校的招生方式越来越灵活多样化，韩国现行的大学招生制度既准许大学通过一般考核，选拔对父母特别孝敬者和单科成绩特别优秀者，又准许大学在高中校长推荐的考生中通过公平竞争择优录取［4］。特别是2002年以后韩国各高校自主招生全面开展，知名高校为了吸纳更多的优秀生源，均采取了统招以外不同的特殊招生方式。其特别考核选拔制的对象也由原来的外交官子女及农村、渔村学生，扩大到海外侨民、外国人、生活困难且对国家独立有功者的子女等，不过，一些学校由于办学经费短缺，也存在使用自己手中的自主招生权实行“贡献入学”［5］。另外，由于区域性的因素，首尔的高校和地方的高校也存在一定的成效差距。目前引起社会各界反响的是，由于针对教育机会平等高校招生方案尚无全国统一标准，如何规范自主招生权力进而减少人为干扰因素，做到自律和规范化，保障招生过程的公平公正，是摆在高校和教育主管部门面前的一道亟待回答的问题［6］53。
二、政府层面上实施推行的高校招生“机会均等分配制”政策
为了减少教育公平带来的社会问题，韩国政府决定，自2009年起实行高校招生“机会均等分配制”政策，在国家招生计划外招收6.4万名低收入困难家庭的学生，占国家招生计划总数的比例由原来的3.9%提高到11%，其中大学本科生3.8万名，专科生2.6万名。这些学生中的“基本生活维系家庭”子女（特困生）约有2.65万名，他们可在入学后两年内全员享受国库奖学金，升入三年级以后，学习成绩达到B级的学生可继续享受全额国库奖学金。“机会均等分配制”政策，意味着包括贫困家庭在内的弱势社会群体的子女将在大学招生录取中受到国家政策关怀［7］。
卢武铉政府时期，认识到只依靠精英教育来提升国家竞争力是有限度的，应仔细考虑和设计“在小河流中既出巨龙，也出鲤鱼”的学习体系，创造公平的教育条件，让每个学生都能在相同的平台上获得最大的发展，防止精英教育带来的不公平倾向。要求大学应在总体方向上提出社会应遵循的价值和发展战略，并引领社会共同发展进步［8］。因此，政府决定将以往在计划外招生中优先录取的范围从农、渔村学生，低学历家庭，离婚家庭，国际婚姻家庭，外国居民等扩大到经济困难的低收入家庭学生，各大学在此范围内可以比较考生考试成绩，重点考虑学生的潜在能力，自主决定选录标准。家庭困难的学生可以申报比自己统考成绩高一两个等级的大学，如一般考生要达到三级，但这些家庭困难的考生即使只获得四、五级成绩也可以申报。政府组织这些学生进行为期8个月的基础学习项目补习和辅导，预算为每个学生每月30万韩元，总计1536亿韩元［6］57。
张雷生：关于韩国欠发达地区高考招生扶持政策的研究
同时，政府还制定了相关扶持政策作为配套实施：包括进入世界前200位的研究型大学在首都和地方分别建立5个分校；扶持100所培养产业技术人才的大学；2008年高等教育事业费增加1万亿韩元，提高到原来两倍，2009年起每年再追加2万亿韩元；政府在每个地区选定一两所大学，向特色专业研究领域集中投入；加强大学教师之间的交流；通过增加政府投入减轻学生家长的经济负担，大学对学生学费的依存率从2005年的56%降低到2012年的45%；政府对人文学科的财政支援从每年的300亿韩元增加到1000亿韩元［9］。为在法律、政策上提供更多方便，韩国政府还不断修订《高等教育法施行令》。此外，政府还在金融、股票、投资、税收、大学企业经营项目和范围上开发和推出新的优惠政策。韩国实行大学入学“机会均等分配制”政策主要目的是通过改进大学招生制度，进一步促进韩国社会和谐，也体现了卢武铉政府主张促成“均衡和谐社会和国家”的指导思想和治国理念［10］。通过该政策，在大学招生和未来高等教育发展中，韩国全国“处境不佳”家庭的子女能获得关怀的人数扩大了三倍多，以有效阻断世代贫困的恶性循环［11］。
作为各项教育政策的具体执行者，各高校对这一政策的贯彻落实很重要。这一新政策刚出台，高校和社会舆论就有不同的声音。一些大学认为“政府过度干涉学校事务”，“大学教育质量将难以保证”，这不过是“为争得执政党选票的一场政治秀”，有的高中校长说，只照顾低收入家庭的子女还不够，还要均衡考虑其他考生多样化、个性化的需求等等。目前，首尔大学计划外招生比例是招生定额的3%，在农村招生95名，在接受特殊教育的考生中录取20名。延世大学的计划外招生比例是4%，高丽大学是8%，高丽大学将在农村招收150名考生，招收特殊需要学生37名，职业高中毕业考生113名。这些名牌大学都认为，有必要强化对这些学生单独组织辅导和补习，如果教育与人力资源部不附加特殊政策和资金支持，这项招生政策就难以贯彻执行。此外，一些大学还担心，即使组织辅导，这些计划外招收的学生也跟不上正常学习，可能会影响大学整体教学质量。据韩国媒体报道，首尔一所私立大学计划外招收学生中途退学率高达20%。因此，还有人认为，比起招生，政府与大学在对学生入学后的管理更为重要［12］。而实际情况是，很多韩国大学连目前实行的计划外招收3%的贫困生计划都难以兑现［13］。
庆幸的是，目前韩国政府和高校都已认识到了这些弊端并开始加以改进和完善。譬如，首尔大学为了从实效上进一步推动地区的均衡协调发展，学校计划准备专门设定招生录取制度，单独考虑施行地区名额分配制，该制度把考生所在的地区差异及家庭经济差异等因素考虑在内。首尔大学在招生方案中将更加全面考虑区域间经济的发展平衡，尽量减少贫富差异的原则，以最终达到整体的发展平衡［14］。从2008年开始，韩国各大高校陆续开始实施“入学司正官制度”，所谓入学司正官制度指的是在高校招生过程中，学校聘请专家通过考察一些因素来判断考生是否合格的一项制度。这一制度的主要宗旨是避免“一考决定终身”问题，通过考虑考生个人的生长背景环境、特长、人际关系、伦理思维能力、创新意识等潜在能力来最终评价考生的录取情况［15］。同样，本着教育机会平等原则，在农村考生的特别招生中，入学司正官制同样适用。以木浦大学为例，2010年计划招收农村特别生37人，第一阶段材料审核100%，第二阶段中第一阶段成绩加面试共100%，其中审核的材料包括学生记录簿（教学/非教学）、自我介绍、推荐信（师范院校），面试主要考察的内容为潜在能力（专业性、创意性、克服困难能力），领导力（沟通能力、解决问题能力、挑战意识），服务意识（团队精神、诚实、为他人服务意识）［16］。入学司正官制度实施以后，也许将为更多的考生提供了一条相对宽广和公平的道路。
可见，政府对公共教育的主张、学校办学自主权和学生、家长对教育的选择权始终是争议焦点，如何协调好三者关系，考验着政府和教育政策制定和决策部门的智慧和判断。在业已实现人均国内生产总值两万美元的韩国，也在通过高等教育计划内和计划外的招生“双轨制”解决教育公平和社会均衡发展问题，这种努力教育改革尝试，对于刚刚进入高等教育大众化初期阶段，人均国民生产总值尚处于发展中国家的我国来说，无法回避当前社会民众对于优秀教育资源的追求和教育资源相对不足之间的矛盾，如何妥善解决质量和数量的辩证关系，有待深入思考和探究。
三、高校招生录取层面上推动教育机会均等的做法及成效
尽管政府一直以来努力将教育不均衡和不公平现象最小化，但是，教育发展和公民的诉求以及社会现实之间还是存在一定的差距。据韩国高等教育财团统计资料显示，目前，在韩国的高校中，来自农渔村以及偏远落后地区低收入家庭学生的比例仍呈现逐渐扩大的趋势，在首尔大学、延世大学等名牌高校中来自偏远经济落后地区的学生比例逐渐下降，社会各界对此普遍不满。
为了保障农渔村以及偏远落后地区低收入家庭学生的受教育权益，高校也纷纷制定出了一些针对来自上述地区学生的特别招生方案，对学校自身认证的特别招生区域有详细的解释和规定，招生大纲中明确界定了农、渔村以及岛屿等偏远落后地区学生的特别招生录取对象资格范围。不过，对于可以享受农渔村等特别招生政策优惠的特定对象区域的范围，更多地考虑到了学校自身的地理位置、办学水准、办学层次、办学水平及学校发展需要等因素自主地进行设定和实施，这也是目前该政策受到普遍指责和诟病的主要原因之一，社会各界认为应对此加以深入检讨和改进。自1996年对农、渔村以及岛屿等偏远落后地区学生特殊招生开始，采取该政策的地区也不断地扩大。从下表内容可以看出，随着政策的推广对应的区域和招生内容都有很大改变［17］131。
针对农村、渔村、岛屿等欠发达地区弱势群体学生的单独招生计划中，主要包括如下几方面：
首先，是关于能够享受单独招生的人员对象和学校所在的区域的相关规定，对报考学生所在区域和学校所在地有所要求。满足报考条件的有农村（镇、面）区域，也有道、农综合市，有的根据高校和区域的特殊性把范围扩大到落后地区等［17］159。其中值得我们重点关注的是能够享受单独招生的区域的农、渔村以及岛屿等偏远落后地区是怎么被选定的，有哪些条件可以入选。这些地区的选定有很多项，其一，这些地区必须是农、渔村以及岛屿等偏远落后地区（甚至是该层级以下更为基层的社会单位）；其二，被划为城乡结合部的征地区域时，从原来的所谓新活力区域（即落后欠发达区域）扩展而来的区域也可以包括在内；其三，要考虑高校和招生当地的区域特性［18］3-4。
其次，关于规定要求完成的必修教育课程相关规定事项。面向对象为已经完成高中教育阶段的全部必修课程，已经高中毕业取得高中毕业证者，或者是预备高中毕业生方可报考。
第三，关于居住地以及居住期间的相关规定。对于考生本人在农、渔村以及岛屿等偏远落后地区的居住期间和这些地区所在学校的就读期限等进行了严格的规定，同时，对于考生的父亲或者母亲的居住地以及居住期限再加上在农、渔村以及岛屿等偏远落后地区学校的就读期限也进行了限制规定。期限规定为高中三年 和父母一起居住或者到高中毕业为止六年期间自己单独居住［18］7。当不考虑父母的居住期限时，考生本人必须满足在当地居住的同时，还要求必须符合在当地完成小学到高中的12年教育，或者是九年教育年限等时间上的规定要求。
以2010年全国4年制大学招生方案中对农村学生特别招生的居住要求为例，我们大概可以分为A，B，C，D，E五个类型，其中A类型是高中3年在农村完成学业，所占比例为3.17%；B类型为高中3年在农村学习，并且父母也要居住在农村地区，比例为65.1%；C类型是高中3年加初中3年都在农村学习，但与父母居住区域无关，比例是12.7%；D类型是从小学开始到高中12年的学业都要在农村与父母居住区域无关，占14.29%；E类型从小学到高中12年的学业在农村，父母也要一直居住在农村地区0.4%［19］132。由此，可以看出B类型所占比例是最高的，而比例最少的E类型则是韩国最有名的首尔大学的招生要求。正如B类型中所提到的对父母的居住要求，高校通过查验父母及本人的户口，户籍证明来确保真实性［19］134。随着制度的不断完善，招生要求也不断规范，比如，2010年首尔大学的招生简章中就要求考生的中学高中6年要和父母一同居住在农村地区或者本人连续9年的时间居住在农村。
第四，关于不满足上述条件要求的考生的相关规定。除了上述的规定条件之外，申请报考人员的资格要求上，还将根据每个不同的学校自身情况来具体补充其他义务上的附加条件。根据不同高校的特殊要求，对于那些限定全国统一高考中的选择科目的特定招生录取院校，关于人员的推荐相关事项上，将根据学校的需要实际，专门提出由规定学生就读的高中学校的校长、所在道市的道知事（最高行政长官）， 所属教会的负责人（堂会长）等作为推荐人，出示亲笔推荐信。对于宗教界所属的高等院校，则要求申请入学者要接受洗礼等信仰层面等规定作为附加补充补条件。这里需要强调指出的是，学生不管是高中在读或是已经毕业，都要严格地看所在居住地的证明才能享受招生政策的优惠［18］19。如果有在两所及以上的学校学习经历时，则规定必须要求这些学校都要位于可以享受招生优惠条件的区域内。
另外，对于考生本人满足在农、渔村以及岛屿等偏远落后地区进行报考条件要求，但是有如下几项情形者则排除在外：对于生活在农村地区，但是就读于农村的特殊目的高中（例如外国语高中、国际高中、英才高中等）的学生没有报考资格［18］23。但也存在各个高校对于特目高的范围界定上有一定程度上差异的情况。对那些已经通过大学入学考试达到录取条件要求者也一般会排除在外。
四、韩国促进教育公平政策存在的突出问题及对我国完善和改革高校自主招生的启示
通过对韩国高考招生录取政策环节有关社会弱势群体旨在促进社会均衡发展的地区倾斜政策的深入分析解读可以发现，无论是在教育普及程度高的发达国家和地区，还是在相对发展程度比较落后的国家和地区，由于国民对子女教育高度重视，再加上优质教育资源相对不足的现实，追求教育公平最大限度的实现已经成为了保障公民教育权利，促进社会公平正义的一种普遍化诉求，社会民众对本国和地区的高考招生制度的评价都褒贬不一。在目前国内关于保障教育公平和扩大高校招生自主权的呼声日趋高涨的背景下，研究和分析周边国家在高考招生录取环节对农村等偏远落后地区的扶持倾斜政策，结合国内教育发展实际加以改革和完善尤为必要。
通过对韩国高校招生计划和规定的深入分析，认为以下几个突出问题，值得国内高校今后在实施和推进自主招生过程中参考借鉴时引以为戒：
首先，各高校结合自身实际情况制定出对农村弱势群体的招生标准，指定招生区域、设定扶持幅度、居住时间及是否与父母同居等指标，由于没有统一标准，所以在报考过程中，给考生和家长造成了很多的疑惑和不便［19］135。其次，对农村学生的划分标准也比较模糊，按照经济的发展规模来划分还是单纯的按照行政区域来划分也存在一定的混乱。如何来规范农村生源标准也是现在面临的一个重要问题。第三，高校掌握着对农村区域划分的自主权，因此在同一区的高校对这些地区的划分也会大相径庭，譬如，东西大学就把广域市临近区域和岛屿等边远偏僻地区（加德岛、齐章郡、阳山市、密阳市、四川市、通营市、聚才市）等统统纳入了农渔村特别招生优惠政策实施地区，相对而言指个范围要宽泛得多［19］137。而与之相反，东亚大学，东义大学等则未将上述行政区域中纳入到釜山广域市的齐章郡、密阳市以及四川市纳入到农渔村特别招生优惠政策实施地区范围内。第四，当在本邑、面的相同地区，扩大农渔村特别招生范围时，或者在城乡结合地区、新活力地区（即落后地区），需要扩大报考对象的范围时，可以享受招生录取优惠政策的对象区域，究竟应该按照什么样的理由，达到什么样的的程度范围等问题都值得设定一个具体化的标准。第五，当大学对于招生拥有完全的自由裁量权时，如果打着考生来自农渔村等理由为旗号，将一些非农渔村的区域，附加上一些其他条件，诸如（地区差异、经济差异）等因素，那么不难想象将会对于农渔村考生的招生优惠制度带来负面影响，冲击到该项政策的执行和效果［19］141。
结合国内高考招生政策和趋于均衡发展迫切需要以及适龄入学人口的不断减少等实际，今后，改善和提高我国重点高校招收农村学生及其他弱势群体学生比例，完善生源的区域结构和社会阶层来源的多样化和协调均衡，给广大边远偏穷欠发达地区的众多考生提供均等机会，保证教育公平的机会平等，以教育均衡协调发展推动区域社会的均衡协调发展值得努力：
首先，对目前全国中小学校的生源构成进行全面的调查，尤其是对于经济欠发达地区、革命老区、西部地区以及边远偏穷少数民族地区等特殊类型的社会区域进行调查摸底，了解当前上述地区的学生总量、学习就读状况、家庭经济状况、个人对于就读高校的期盼等一系列问题。对于社会低收入阶层和弱势群体给予相应的照顾和帮扶措施。从国家中央财政和地方省级政府财政上予以扶持和倾斜，采取学费和生活费的减免勤补奖助等措施，帮助这些地区的适龄青年学子顺利完成高中学业，进入到高一级学府深造成才。对于目前就读于985高校和211高校的农村及边远偏穷欠发达地区的学生建立个人信息档案资料，跟踪调查摸底排查这些学生的家庭经济状况和当前存在的实际生活和经济困难，解除他们后顾之忧，顺利完成学业成长成才。
其次，改进和完善当前的户籍制度和招生录取制度，通过修改完善《教育法》和《高等教育法》来建立健全高校自主招生制度，下放招生自主权献给高等院校自身，逐步扩大自主招生的比例和增加自主招生的类型，进而打破现有的招生名额分配制度。对于学校所在地的生源名额分配机制加以研究和探讨，借鉴国外先进国家高等教育自主办学的成功范式，结合我国当前教育发展实际和未来发展可能会出现的一系列问题，通过在高校设立包括院系和专业课教授、学生思想政治工作者、专业招生和咨询人员、离退休教职员工以及校友等多方人士参加组成的“入学招生专业委员会”，逐步培养和养成一批熟悉高校教育教学规律和人才培养规律，了解学生心理和身心发展特点等相关知识的专业考核和招生录取人员，建立一支专业的自主招生人员队伍。
第三，将高校招生录取工作和“贯彻落实科学发展观，服务国家可持续发展战略”紧密结合起来，高度重视学生的来源比例和组成结构的改善，在倡导公平竞争的基础上，注重实现教育机会公平，倡导学生“地区来源多元化、民族组成多样化，社会结构多层化”的高校招生录取工作宗旨。把高校的办学本地化和高等教育产品准公共化特点有机结合起来；招生计划的制订时，多考虑中西部经济欠发达地区、革命老区、人口密集地区、教育资源匮乏地区及边远偏穷少数民族地区的社会特点；专业设置和教育教学大纲方面注重人才培养个性化、注重和考生来源当地的社会经济结构挂钩，灵活机动地开设一些有助于帮助这些考生毕业后回到家乡，投身建设家乡一技之长，学到真正的本领，实现理论和实践的有机结合，服务当地经济发展和经济结构转型和升级。
最后，建议国家在高等教育资源分配和新增高等院校、政策和财政扶持等方面向中西部经济欠发达地区、革命老区、人口密集地区、教育资源匮乏地区以及边远偏穷少数民族地区倾斜，尤其是通过宏观调控政策，鼓励企业和社会赋予流动资金向上述地区的教育领域，尤其是高等教育领域流动，鼓励更多的民间资本投身教育领域，国家在税收、厂房、土地等方面加以调控和引导，从而不断提升对于上述地区的教育经费和财政投入，用“造血”式的方法帮助提升这些地区的高等教育竞争力和办学水平。
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（责任编辑 曾山金）
