黄海
摘要：国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》于2014年5月1日起正式施行。学习好、贯彻好《办法》，对于进一步做好信访工作具有重要意义。目前对信访工作的理论研究主要是从法学、行政管理等角度进行，应用经济学的方法研究信访工作的文章鲜见。本文尝试将信息经济学与信访工作相结合，试着运用信息经济学的分析方法对越级信访问题进行分析，并在此基础上对如何进一步开展好逐级信访工作进行初步思考。
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关键词 ：信息经济学；逐级信访；逆向选择；道德风险
信访工作是党的群众工作的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会，实现伟大中国梦的进程中发挥着重要的基础性作用。60余年来，我国信访工作在制度建设方面不断推进和完善。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这被普遍认为是我国信访制度建设的起点。1953年3月，政务院秘书厅组建了群众信件组，这是我国行政机关第一个专职信访机构。1957年5月28—31日，中共中央办公厅、国务院秘书厅举行了第一次全国信访工作会议。时任中央办公厅主任杨尚昆、国务院秘书长习仲勋出席会议并做重要讲话。会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》。1995年10月，我国第一部规范性信访法规《信访条例》由国务院正式颁布。2005 年5 月1 日，新修订的《信访条例》开始施行。
作为信访制度建设的新成果，国家信访局于今年4月23日发布了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（以下简称《办法》）并于5月1日正式施行。《办法》对逐级走访、首访受理、不予受理事项、工作程序、责任追究等进行了明确规定，对今后工作有很强的指导意义。
我国信访制度的不断完善，是长期实践的结果，也是理论探索的结晶。《办法》作为国家信访局针对逐级走访问题首次出台的系统化的专门文件，体系严密，科学合理。贯彻好《办法》的各项要求，需要深入学习，需要应用多个学科的知识进行多角度的思考。现有对信访工作的理论研究，更多地是从法学、行政管理等角度进行探讨，使用经济学的方法和工具进行研究的文章鲜见。而经济学作为理论性和应用性兼具的学科，在解释经济和社会现象，进而指导实践等方面具有许多成功案例。基于此，在结合工作实际的基础上，笔者借助信息经济学的逆向选择、道德风险等概念，尝试对逐级信访工作进行初步的思考和分析。
一、信息不对称与逆向选择、道德风险
信息经济学是研究信息如何影响人们的具体行为及其后果的经济学。作为主流经济学的一个重要组成部分，信息经济学形成于1940—1950 年代，在1960—1970年代得到较快发展，至今仍在不断发展演进。信息经济学中的许多理论和分析方法，如信息不对称、委托—代理、逆向选择、道德风险等，在理论研究和实际工作中得到了大量的应用。
信息不对称是指某项活动的参与方对信息掌握的不一致。如商品的卖方对商品的情况非常了解，质量等具体信息是商品卖方的“隐蔽信息”，买方并不知道；而商品的买方清楚地知道商品对自己的有用程度,这是买方的“隐蔽信息”，卖方并不知道。“隐蔽信息”的存在导致了买卖双方信息的不对称。双方在交易过程中总是采取各种方法，力求掌握对方的“隐蔽信息”，以便在交易中实现自身利益的最大化。随着社会分工和专业化的发展，信息不对称在经济活动和社会生活中广泛存在。
信息经济学中的委托—代理行为是指在信息不对称情况下，具有信息优势的一方为代理人，而处于信息劣势的一方为委托人。委托人从自己的利益出发力图促使代理人努力工作，但委托人无法掌握代理人主观上是否努力等“隐蔽信息”，只能观测到代理人工作的结果及部分的工作行为。代理人则能掌握自己工作的努力程度、行为选择等全部的信息。
按照信息不对称发生的时间，可以将委托—代理行为划分为不同的类型。研究信息不对称发生在委托—代理关系之前的为逆向选择问题，研究信息不对称发生在委托—代理关系之后的为道德风险问题。
在信息经济学的经典论述中，是通过描述二手车市场交易情况来阐述逆向选择问题的：二手车市场所出售汽车的实际质量只有卖方掌握，属于卖方的“隐蔽信息”，买方不了解二手车的实际质量。在买方看来，二手车都差不多，相互之间没有多大的区别。为了减小上当受骗的风险，买方倾向于按二手车的平均质量向卖方支付中等价格。而二手车卖方不愿按照中等价格出售质量较好的二手车，愿意出售的是质量低于平均质量的二手车。这一过程多次循环，将致使市场上质量较好的车全部离开市场，市场上充斥着质量较差的车，从而产生逆向选择现象。
信息经济学认为，解决逆向选择的方法是进行信号的发送。如卖方向买方传送关于二手车质量的信息，如可以退换和提供保修承诺等。这样，通过质量信号的传递，将质量较好的二手车和质量较差的二手车区分开，买方也就愿意支付较高的价格购买质量好的车，市场正常有序运行。
道德风险问题是指委托—代理关系产生后，委托人无法掌握代理人的部分行为即“隐蔽行为”，代理人可能会利用与委托人之间的这种信息不对称，违背道德原则，损害委托人的利益。
二、以信息经济学的方法对信访工作进行思考
信息不对称是信息经济学研究的起点。信访工作中存在着信息不对称的现象。这表现为：信访人无法完全掌握信访机构及其工作人员的工作积极程度以及办理过程中的某些具体行为等“隐蔽信息”及“隐蔽行为”。另一方面，在某些情况下，信访受理机构也无法完全掌握信访人反映事项的真实程度以及事项对信访人的实际影响程度等“隐蔽信息”。此外，上级信访机构对下级信访机构工作水平、工作效率等情况也无法完全了解。这些因素的存在使应用信息经济学分析信访工作成为可能。
信访人在信访过程中需要付出成本，可以分为显性成本和隐性成本。显性成本包括信访人撰写准备信访材料、到信访机构走访的交通及食宿费用、电话及上网、发送电子邮件及信件的费用等。隐性成本则包括信访人等待信访机构办理结果所需要付出的时间成本、信访人耽误自身工作所受到的损失等。信访人在信访尤其是走访中，理应就近到有权处理的机构进行信访，因为这样做成本较低。然而在实际工作中，却出现了大量的越级走访情况，信访人反而选择成本较高的机构进行信访。对于这一现象，笔者认为，可以借助信息经济学中逆向选择的概念进行初步分析。
假设有E、F、G、H四个信访机构，其中，从H到E的行政级别逐级提高，即G是H的上级机构，F是G的上级机构，E是F的上级机构。四个机构均正常地接受和办理社会公众提出的信访事项。信访人P有A信访事项，有权处理A事项的是H机构。P向H机构提出了A信访事项，H办理后予以答复。P 对H 的处理结果不满意，决定向H的上级机构提出。此时，信访人P面临选择：是向G提出，还是向F、E提出。如果此前E、F、G机构没有向社会提供有关自身工作质量和工作水平的信息，或者提供的信息强度和广度未能让社会公众广泛知晓，则就P看来，除了行政级别之外，E、F、G等机构在办理信访事项方面没有差别。此时，出现了信号缺失的情况。
由于受“信上不信下”思想和从众心理的影响，社会公众会认为级别越高的机构贯彻执行政策的严格程度及工作水平越高，违反规定、相互袒护的可能性越低。因此，信访人P可能越过G，选择E、F等机构进行走访，由此产生逆向选择和越级走访的情况。而这其中的主要原因，就是E、F、G没有向社会公众充分发出信号，信访人与各级信访机构之间存在着信息不对称情况。
在信访工作过程中，由于信息不对称的存在，信访人与信访机构、信访机构之间有产生道德风险的可能。一方面，信访机构、信访工作人员有可能利用信访人无法掌握的“隐蔽信息”“隐蔽行为”，不按规定开展信访工作。下级信访机构则可以利用上级机关无法掌握的“隐蔽信息”、“隐蔽行为”，推诿、延误信访事项的办理，给信访人的利益造成损失。另一方面，信访人也有可能利用信访制度对公民信访权利的保护，夸大信访事项对自己的影响程度，或是虚构事实，指责基层信访机构不按规定办事导致信访事项不能妥善处理等。
三、贯彻落实《办法》各项要求，是解决信访工作中问题的有效方法
1.《办法》中的相关规定，向社会公众发出了信号，有助于把“隐蔽信息”转化为共有信息，避免逆向选择现象
《办法》规定：信访人以走访形式提出的信访事项，要逐级进行。首先接谈的机关先行受理，不得推诿。对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理。各级机构开展逐级信访工作，有程序和时限上的要求，对违反规定的，要追究责任。《办法》的发布，各级信访机构的贯彻执行以及宣传，就构成了信号的传递。此时，前述信访人P可以了解到：G是H 的上一级机构，对H 的办理结果不满意，可向G提出复查要求。如对G复查结果有异议，可向F提出复核要求。但如果越过G，向E、F提出复查要求，则E、F机构将不予受理。
同时，信访人可以掌握这样的信息：各级信访机构都将严格执行关于逐级信访的规定，否则，有可能被追究责任。这也能帮助信访人改变过去不信任基层信访机构的观念。
至此，通过《办法》的实施，向社会公众传递了信号，有利于减少由于信息不对称导致的逆向选择以及越级信访问题。
2《. 办法》强调办理程序、办理时限和责任追究，有助于解决道德风险问题制度是工作规范有序的保障。科学合理健全的逐级信访工作制度可以防止信访机构及信访工作人员的道德风险问题，使工作更加高效，使信访人的利益得到保障。绝大多数信访事项发生在基层，基层机构有责任，也有能力解决好。
3.贯彻落实《办法》，需要基层信访机构进一步做好宣传工作，需要制定实施配套制度
国家信访局发布的《办法》，为逐级信访提供了更为明确的依据。推动逐级信访，重点是在基层。要在更广的范围和更深的层次上进行宣传，使社会公众广泛知晓，确保信号的传递切实有效。另一方面，上级机构应督促下级机关制定实施配套制度，如定期公布逐级信访开展情况等。《办法》的实施，帮助各级信访机构“被动”发出有关工作开展的信号。基层信访机构应通过制定制度，主动发出有关自身工作的信息，使逐级信访更加阳光透明，增强信访人对逐级信访的信心。
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参考文献
[1]陈瑞华.信息经济学[M].天津:南开大学出版社，2003.
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[3]中国行政管理学会信访分会.信访学概论[M].北京：中国方正出版社，2005.
[4]国家信访局.关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法.[EB/OL] 人民网http://politics.people.com.cn/n/2014/0423/c99014-24934756.html.
(作者单位：西南财经大学)
