肖志宏
摘要：本文选取德国的定密制度作为比较对象，分别就定密主管制度、国家秘密的定义、范围和密级以及定密责任人制度进行了比较研究。
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关键词 ：保密法;国家秘密;定密制度;比较研究
我国学者在保密法律制度领域对比研究中，多倾向以美国为对象进行比较，笔者也曾写过相关文章。但这种对比的缺陷，主要表现为得出的建议等结论难以贴合我国现实情况，就无法真正得到有权机构采纳和实行。其原因就是美国属于普通法系，而我国在很大程度上归属于大陆法系。我们选择大陆法系国家进行对比研究，更符合我国实情一些。当然，我们与这些大陆法系国家实际上也还存在政治理念、国家政治结构等差异，但法律的相似因子总多一些。基于此点认识，笔者选择德国的定密法律制度作为比较研究对象，希望对我国定密制度完善有一定参考价值。
德国的保密制度（包括定密制度）主要涉及以下相关法律：《基本法》即宪法相关条文；《联邦宪法保护法》；《刑法》涉及国家秘密的条文；《密件的物质保护与组织保护的普遍管理规定》；《安全审查法》；《安全审查法》实施细则。上述法律成为本文论述德国定密制度的关键证据。
一、德国的定密主管制度
根据德国的宪法即《基本法》，德国联邦政府由总理和各部部长独立负责具体的行政事务，独立承担法律责任。安全保密方面的事务也是他们具体执行和负责。具体来说，安全保密工作总体上由联邦内政部负责，包括制订一些基本的规章制度；在具体的工作中，要与其他部委进行合作。有关定密工作实际上是由内政部主管。联邦国防部和联邦经济事务与技术部也发挥着特别作用。前者负责军事领域的安全保密工作；后者负责工业领域的安全保密工作。
德国的内政部，实际上相当于我国的公安部和国家安全部部分职能综合的实体。从定密主管制度方面看，德国明显与我国不同。我国主管定密工作的机构是横跨党政的中共中央保密委员会（也涉及军队），具体工作由国家保密局管理。其基本原则是：党管保密（党指的是执政党）。中德两国相比较而言，我国的管理设置更为具体、更有针对性。其弊端在于：因为机构分工细致，机构运行和管理成本比较高；由于保密涉及党政两个方面，涉及的机构十分繁复、细杂，保密和定密管理、协调工作十分繁重。
二、德国的定密责任人制度
德国的定密责任人制度，规定在《密件的物质保护与组织保护的普遍管理规定》（属于内政部制订的法规）的第二部分“职责的管辖权”中，其中第3条规定：“最高联邦机构、较大的联邦高级机构和中级机构，只要其接触归入绝密、机密或秘密类的密件，应指定一名保密专员和代理人。其他管理密件的机构也应指定一名保密专员，如果没有进行这项工作，则由单位负责人负责保密工作。保密专员在其单位中的职责是：（1）负责执行密件说明及其补充条例；（2）就所有保密工作向单位负责人提出建议；（3）有权直接向单位负责人汇报。”
德国的法律制度并没有特别提到定密责任人，提到的是保密专员。保密专员的职责包括定密工作和责任。依据规定，只要涉密机构就应指定一名保密专员和代理人；其他管理密件机构也应指定一名保密专员，如果没有指定，则由单位负责人负责保密工作（包括定密工作）。由此看来，德国的保密专员不同于我国的定密责任人，而类似我国专门保密工作岗位。保密法《实施条例》第6条规定：机关、单位实行保密工作责任制……机关、单位应当根据保密工作需要设立保密工作机构或者指定人员专门负责保密工作……。我们推定德国保密专员职责是综合性的，其中包含有定密责任。
我国2010年新修订的《保密法》单独设立定密责任人制度，负责定密、变更和解密工作，人员安排却与德国近似，比如，涉及保密的机构和单位必须有定密责任人。定密责任人分二类，一类是授权的人；另一类是法定的单位负责人。不过德国是从总的安全保密角度设置相应的责任和职位，称之为“保密专员”。而我们重点关注的是定密工作本身，强调“定密责任人”这一角色的重要性。
德国人特别重视对定密责任人员的安全审查问题，他们认为，要想保密，必须首先对涉密人员（包含保密专员）把好关。《安全审查的要件与程序法》由德国联邦议会1994年制订的，对涉密人员如何进行资格审查进行了详细、严谨和严格的规定。例如，第一章总则部分，规定了目的和适用范围；被审查的人员范围；负责审查管辖的权限；被审查人的权利等。第二章规定了安全审查的种类及审查措施。第三章规定了审查程序。第四章规定了安全审查档案及计算机储存。第五章对非政府组织进行安全审查的特别规定。第六章为旅行限制、应外国政府的请求而进行安全审查以及最后条款。此外，联邦内政部还颁行了《安全审查法实施细则》(1997)，其中特别强调的一点是：不能强行对涉密人员（包括但不限于定密人员）实施审查，必须以征得当事人的同意为前提。由此可见，德国对涉密人员管理的重视和对依法进行民主管理的重视。个人认为，我国保密法在这一方面则明显缺失。首先《保密法》和《实施条例》都没有具体详细的相关规定。在2014年3月9日颁行的《国家秘密定密管理暂行规定》中也只有一条涉及，即第14条第3款之规定：机关、单位指定的定密责任人应当熟悉涉密业务工作，符合在涉密岗位工作的基本条件，很是粗略。人的问题是保密的核心问题，德国人十分重视这一点，非常值得我们借鉴。当然不是说我们不重视这一点，也不排除党的组织工作中有相关的规定，只是从法律规范上看，我国针对定密责任人这一部分内容过于简略，甚至缺失，易致现实中对定密人员的审查程序无法可循，容易留下涉密工作人员主动泄密的隐患。
三、德国的国家秘密定义及分级制度
德国国家秘密，在法律中出现定义的有两个地方:
1.在德国刑法典中
是指德国刑法中第93 条定义的概念。即德国的国家秘密，指的是只限一定范围的人员知悉，而在外国势力面前需保守秘密，以防止对联邦德国的外部安全造成严重损害的那些事项、物件或知识。同时，在本条的第二款对前款进行了限定：那些违背自由民主的基本制度的事项，或那些向联邦德国的缔约国保密秘密，但又违背国际协议规定的军备限制条款的事项，均不是国家秘密。
2《安全审查法》第4条关于秘密信息的规定
内容是：（1）秘密信息，是指出于公共利益的需要而应当加以保密的事实、主观事项和知识，不论其载体形式。信息定密，应当根据保护的必要性程度，由行政机关确定或应其要求而确定。（2）秘密信息包括：绝密；机密；秘密；只用于公务的密件（或译为限制接触范围）
这是国家秘密的概念。刑法中定义更为详细而准则，笔者认为，这应该是基于人权保障和刑法的严肃性的考虑，否则容易因涉及国家秘密的相关行为造成侵犯人权之错或过度的刑罚。《信息安全法》中的定义中规中矩，非常概括。所以笔者认为，这二个概念并不冲突，但其核心内容应是刑法中关于国家秘密的定义。
关于国家秘密的密级的说明中提到，原则上，归入密件的信息仅考虑下列几类：（1）涉及对外安全的信息；（2）涉及外交事务的信息；（3）涉及国内安全的信息。对于其他需要保护的信息，可使用与此信息相关的规定。例如：关于公事保密或税收保密的义务，关于根据联邦数据保护法、联邦档案法或内部商务规定对个人数据予以保护。
德国法律对密件密级采取四级分类法，即绝密、机密、秘密和仅限公务使用的密件四种。绝密，是指未经许可获悉之后，可能威胁德国或某个州的存在或重要利益者。机密，是指未经许可获悉之后，可能威胁到德国或其某个州的安全，或可能使它们的利益遭受严重损害者；秘密是指未经许可获悉后，可能有损于德国或其某个州的利益。仅限公务使用的密件，是指未经许可获悉之后，可能对德国或其某个州的利益不利。
在关于国家秘密的密级的说明中提到，绝密类的信息包括：（1）联邦国防军的（总体）警报计划。（2）联邦谍报机构的（总体）信息收集。（3）局部归入机密类，但总体上归入绝密类的信息汇编。机密类的信息包括：（1）有关联邦国防军的“电子战”信息；（2）联邦国防军警报计划的组成部分；（3）为秘密级和更高级别的密件编写密码的秘密数据；（4）部分归入改密类，但总体上归入机密类的信息汇编。秘密类的信息包括：（1）对有间谍嫌疑的人员进行调查的报告；（2）如若泄露，可能会给以后的观察、侦察带来危害的有关过激或恐怖组织的行动方式的信息；（3）提前公布可能会使德国的利益受到伤害的有关外交政策的谈判立场；（4）部分归入仅供公务使用的密件类，但总体归入秘密类的信息汇编。仅供公务使用的密件类包括：（1）对人员进行安全审查的总结报告；（2）来自恐怖或过激地区的侦查资料；（3）有关保密措施的汇编（保密计划）。
对比我国，在国家秘密的范围方面，我国要宽泛很多。这与国家秘密的定义有紧密的关系。笔者有专文论述此点，故不再赘述。密级分类方面我国也只有三级，而实际工作中却有“工作秘密”存在。个人认为，它类似于德国的“仅限公务使用的密件”。在实际工作中，这类信息很难公开。与其让它游离于法律之外，不如以德国的立法作为借鉴，将之纳入法律规范之中，更为合适。
四、结论
通过将德国的定密法律制度与我国的相关制度进行对比，我们可以得出以下几点结论：
基于德国宪法即《基本法》的规定，德国的国家秘密范围是以不限缩公民的基本权利为前提条件；德国的国家秘密范围要小，也更为具体。
德国法律特别强调保密工作中人是关键因素，他们十分重视对涉密人员（含保密人员、定密人员）的资格审查。其规定具体详细，操作性强。规定既反映了民主管理的观念，又强调了保密的最终目的，比较好地实现了二者的平衡。这一点非常值得我国借鉴。
德国法律将工作秘密纳入保密体系，自有其道理。我国实际上也有相类似情况，但法律却未予考虑，导致现实中这类案子无法可依。因此，建议借鉴德国做法，将工作秘密纳入到国家秘密体系当中，使之受到法律的保护。
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参考文献
[1]北京市统计局人口和就业统计处. 保密与共享如何兼得：从德国就业统计得到的启示[J]. 数据,2012（10）.
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[3]肖志宏.关于国家秘密法定范围的探讨[J].改革与开放，2014（4）.
[4] 虞培林,王卫明.保密法学「M].北京:中国政法大学出版社，2011.
[基金项目：本文是2013年中央高校基本科研业务费资助人文社科类课题《国外定密制度研究》成果]
(作者单位：北京电子科技学院)
