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基于可持续发展的海岛治理体系初探

谭珂,周学锋

(浙江海洋学院 经济与管理学院,浙江 舟山 316022)

摘要:海岛是经济、社会、环境可持续发展的重要物质基础,中国海岛的发展明显落后于其他发达国家的岛屿,经济发展落后、公共服务水平低、人口流失严重等问题已经成为我国海岛发展过程中难以攻克的难题.面对问题我们要因地制宜地制定规划方案,合理科学地管理与保护海岛健康发展.

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关键词 :海岛治理;可持续性;体系构建

中图分类号:X22文献标识码:A文章编号:1673-260X(2015)05-0080-03

1 研究源起

21世纪,海洋在政治、经济、军事等格局中的战略地位不断地提高.在海洋行业发展势头迅猛的大背景下,当面临困难时,最好的解决方法就是要接近海洋;基于中国领域内海洋所占比重较大,这就给我国追求海洋强国提供了动力,与此同时对于海洋领域内的资源进行保护、开发、使用等各项工作也在持续增强.我国正逐步加强海洋的管理工作,海洋管理过程中最为重要的是对海岛进行管理,其也是不可缺少的一个环节.我国海岛不管是开发价值还是市场前景都非常广阔,其原因在于海岛地处温带、亚热带及热带,具有适宜的气候及环境,同时其周边具有丰富的水资源.所以不少的沿海区域借助于开发海岛对其自身的各个方面进行提升,这已经演变为区域经济的新方向.

海岛在如今中国经济社会发展中处在一个非常特殊的地位.长期以来,受自然条件、历史因素以及对海岛认识、政策等方面的影响,导致海岛生态破坏严重,产业结构单一,基础设施落后,经济社会发展相对于相邻沿海大陆地区要落后很多.

2 海岛治理中存在的问题

据中国官方初步统计,中国485个有居民海岛中,通过大陆引水的只有165个,其余300多个基本处于靠天吃水状态;有电网供电的313个,其他海岛靠柴油发电,有的每天只能供电2小时;160个海岛开通班船,并且码头比较破旧;岛上基本没有垃圾污水处理设施,不仅破坏了岛上的自然环境,对周边海域也造成一定的污染.因为在中国的法律体系中,开发海岛,保护资源及周边环境等各方面的法律并不健全,基于此种原因就会造成不同冲突的出现,大致可分为以下几种冲突形式:对海岛进行开发及利用同保护环境及资源之间发生冲突、经济建设同国防之间发生的冲突、岛内不同行业市场份额占取的冲突等.

2.1 海岛生态破坏严重

我国海岛大多处于海陆相互作用的敏感地带,同时大多数海岛的土地资源和森林资源有限, 岛上生产及生活的环境相对十分恶劣,自然状态并不乐观,灾害发生频率较高,土壤条件不理想,淡水资源匮乏,居民的生活垃圾及脏水绝大多数未能得到有效的处置,海岛的自然环境面临着严峻的考验.2011年,中国海洋局发出声音,目前海岛的数量呈现出直线下滑的趋势,并且资源遭到到了严重的迫害,海岛的地形样貌正遭受着不同活动的侵害,甚至面临着消失的危险.比如像:对岛屿及礁石进行轰炸、填海造陆进程中覆盖岛屿、开采石矿及砂子、不加节制的开垦等;不仅如此目前存在与海岛及周围区域内的生物种类也在不断减少,生态环境遭到了不同程度的损害,发生这一状况的原因有很多,比如像:海岛居民随意乱丢垃圾,大肆对珊瑚礁进行破坏,无节制对稀有动植物进行开采等.因为相关的机构与个人并不注重海岛的保护,导致有损海岛生态的现象不断出现,自然灾害(赤潮等)也持续增多.

2.2 海岛基础设施落后

中国对海岛的开发目前还处于起步阶段,因为海岛同大陆相距甚远,且交通受限,开发投入较高,开发周期长,大量人才流失,导致资源未能得到合理利用,经济效益较低.不仅如此,海岛居民的生活水平较低,基本的生活施舍较为后进,工作形式较为单一,政府对其保障手段不强,不具有有效应对灾害的机制,对灾害进行防护的意识不强,居民不管是在生产还是生活方面条件都十分艰难,尤其是偏远的海岛,问题更为严重.

2.3 在对海岛进行开发利用中不具备秩序性,缺少法律依据

由于大部分的海岛开发和利用具有一定的随意性,对海洋意识的认识不足和对海岛管理水平低下,导致海岛开发计划有很多不科学、不完善的地方,同时,缺少专门的法律规范,对海岛的治理出现了空白,导致海岛的开发利用秩序混乱.同时,部分海岛在权益、国防、生态、资源等各方面都具备一定的价值,基于此种原因必须要加强对海岛的保护,然而却不具有相对完善的法律,部分海岛已经历过严重的损害,国家正面临着严峻的考验.

3 建立海岛可持续发展的保障体系

在海岛的开发中应始终遵循恰当、持续利用及环境保护的原则,对海岛上的资源进行有效的使用,借助于已有的法律对海岛的治理程序进行建立,保证海岛的管理工作能够有法可依,有迹可循.通过对可持续发展的海岛治理体系进行构建,切实保障海洋的权益,对海洋的资源进行有效的开发及运用,有效维护海岛的自然状态,促进中国能够早日发展成为科技先进、经济发达、环境适宜的海洋大国.

3.1 明确海岛可持续发展的价值及地位

在对海洋的环境及生态进行保护时,必须要借助于海岛,同时其还是保护国家的权益及国防安全的战略要地;还是发展深海海岛开发的主要根据地,绝大多数的海岛都会存在深水岸线,并且同国际航线相距不远,此地域特征完全适宜深水港口的建成;同时也可建立高档度假区及开展深海旅游等,同时借助于海岛促进第二经济产业的形成.海岛作为我国可持续发展的重要资源,环境、法律、技术及经济各层面必须具有对应的规定,所有因素之中最为关键的就是法律,因为法律能够有效推动其他策略的完成,还能对其合法性及权威性进行保障.

3.2 强调重点、因地制宜、事先规划是海岛可持续发展的关键所在

基于中国存在着大量的海岛,不同海岛之间的情况不同,制约着开发建设及特点也不太一样,必须科学有序的发展,因岛制宜,不但要参照海岛不同的情况运用不用的政策进行实施,尽量将海岛资源的利用率最大化,促进独特,优良的产业链生成.在法律上,根据《宪法》我们能够得出,对于自然资源的归属,宪法有着明确的规定,然而私人在生态资源方面的所有权并不清晰,自然资源归属权大致可分为两种情况:集体所有及国家所有,国家所有也称之为全民所有.土地、矿藏、森林、水流、草原、山岭、滩涂、荒地、自留地、宅基地及自留山等归属权,宪法都进行了详细的提及,然而对于其他自然资源的归属问题却并未牵涉,其所有权应该全部归给国家.针对无人居住的海岛来讲,此类海岛的所有权应掌握在国家的手中,这样不仅合理,而且合法.首先,无人居住海岛属于宪法中提到的其他的自然资源,这部分资源的所有权是属于国家的;其次此类海岛普遍同大陆相隔甚远,这样的地理形势制约着能力一般的机构并不能很好的对其进行管理.无人海岛之所以不能归入土地所有权的行列,其原因还在于此类海岛一般投入成本高,见效慢,不存在人员受利益驱使而对其进行开发.所以无人海岛归国家管理,即使国家在公共利益方面进行考虑也会对其执行规划及建设.详细参照图解.除了法律外,我国海岛管理还参照岛屿的实际情况对开发建设的方案进行编订,有效促进海岛的可持续利用.

3.2 建立海岛的可持续发展必须要坚持社会参与、政府引导

中国存在着许多未开发成功的海岛,这是由于在进行海岛的开发时需要投入大量的资金,不管是企业还是个人都不能承担.目前国际上成功开发的实例中基本都存在政府的扶植,海岛的基础设备普遍都是由政府全权负责.由于我国还没有一部专门的海岛资源法,相关法律并不完善,大大增加了有关资源管理的法律构建及执行困难,所以建立一部专门的海岛资源法很是必要.由于中国有不同的机构对海岛的开发及管理进行负责,势必会产生职权的交互、体制不全、要保障管理的有效性,必须要对现阶段海岛的管理模式进行改革,脱离传统的作业形式,不断对海岛的全面管控制度进行健全.因此必须具备功能集中且专业性较强的管理体制,并建立海岛协调合作机制使多个行业共同管理海洋资源,因为海岛的资源本身十分复杂并且交互存在,所以必须借助于不同行业的团结协作.基于目前的现状来说,开发海岛的旅游事业,一方面能够对海岛的经济进步进行促进,另一方面自然环境也能得到有效的保障,这一行业是将来很长时间内,海岛的主要发展产业.所以,当地政府应该建设海岛旅游示范区,大力推进海岛旅游业的发展.

3.3 要坚持保护先行,推进生态文明的建设

一般海岛的生态环境都十分的孱弱,很容易受到外界的损害,在开发海岛的过程中应始终从保护的角度出发,提倡绿色环保、低碳节能的思路,提倡运用环保型建材能源,研究出废物回收再利用的技术,促进海岛资源都能够得到有效的利用.特别需要对海岛的地形、植被、土壤、水资源等各方面加以侧重,在对海岛进行开发时必须要具备全面的开发策划.目前海岛开发事业仍处于起始阶段,决不能在污染发生后再进行整治.所以在对海岛生态文明方面进行构建时应该紧抓以下4个方面入手:首先,要引导海岛产业发展,鼓励发展生态渔业、旅游业等绿色经济.其次,针对有人居住海岛的开发必须具备明确的海岛规划方案,必须清晰的指出岛屿的领域及保护对象,废物的处理方案应该明确,对污染的主要来源加以限制,坚决制止带有破坏性质的开发形式;而开发无人岛过程中,必须将进程中产生的废物完全处理掉.再次,实际加强海岛的自我修复能力,对于海岛上的不可再生资源要进行切实的保护;构建出具有科学性及合理性的生态赔偿体制,赔偿水平应适当提高,在海岛开发过程中,国家收取的不同类型的补偿金要充分应用于海岛的修复工作中去.最后,大力倡导在建设海岛进程中应用新的工艺、产品及技术,对于海岛的生态建设大本营进行建设,创建更加适合海岛的建设方式,寻找同海岛生态及发展规律相适应的城镇建设方式,坚持创新实际推进可持续发展的进程.

3.4 要完善配套能力,构建基础设施网络

只有切实加强基础设施的构建才能实际推进可持续发展的进程.首先必须要对海岛内的交通状况进行改善.通过调查得知,海岛存在的运载工具及停靠码头多数十分的残旧,村民出行十分艰难.其次是保障基本生活设施的构建进程加快,借助于陆地的基础支持对电力进行供应,同时不断加强通讯、气象等基础设施的完善.并且在海岛上大力推广新能源、新材料、新技术的应用.以舟山巨山为例:据统计,舟山群岛一共存在4家媒体,分别是位于舟山、普陀区、岱山县及嵊泗县的广播电视台.截止到奥运年,该市超过20户人口的村子及全部乡镇都能够接受到广播电视信号,并且省级机构对其进行了检验.08年上旬,基于“村村通”又推出了“村村响”,现阶段“村村响”工程已全面告捷,总资金投入达800多万人民币,434个村都受到了该工程的惠及.目前舟山群岛在基于“村村通”工程上进行了延伸,大力促进“广播电视进渔船”的建设进程.作者对位于舟山群岛的巨山岛进行了调查,受访人员之中能够有效运用互联网的人员将近84%,全职及兼职的技术员大约65%,借助互联网进行知识学习的占据总数的61.3%,根据调查结果我们可以发现,目前舟山群岛的网络建设已相对较为完善.

3.5 在海岛修复进程中充分使用国家的专项资金

自10年起,我国在海岛的修复方面设立了专项资金,此项资金涵盖在中央海域的使用资金中.中国海岛地区的政府部门普遍财政紧缺,甚至于交通设施(码头、道路)也十分的后进,未能及时对海岛废物进行处理,海岛自然条件逐步恶化,人们没有适宜的居住环境,修复及政治工作迫在眉睫.因此专项资金应充分对上述问题进行治理,比如污物处理、码头改建、修复植被景观等,其目的就在于对海岛的环境进行有效的保护,人们的居住环境得到改善,海岛的开发及利用的价值也进一步得到了提升.

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