文／张卉聪 穆治霖
摘要 在国家的高度重视和社会各方强烈呼吁下，《大气污染防治法（修订草案）》已经提请全国人大常委会初次审议。相比于现行法律，此次修订草案对法律框架和主要内容作出了全面修改，在立法理念、重点法律制度、法律治理方式、监管机制和法律责任等方面都呈现出诸多亮点。本文在对其简要评析的基础上，从进—步强化法律责任、细化主要制度、加强公众参与、充实防治手段、加大处罚力度等方面对大气污染防治法的修订提出了完善建议。
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关键词 大气污染防治法；修订草案；大气污染治理；法律治理；法律监管
2014年12月，倍受关注的《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）已经由国务院提请第十二届全国人大常委会第十二次会议进行了初次审议。此次修订草案共8章100条，虽然比现行法仅增加了一章，但对结构、顺序和实质内容的改动较大。本文将从此次《大气污染防治法》修改的必要性、内容、亮点等方面对修订草案进行简要评析，同时针对目前修订草案的不足提出修改建议，以期能为修订草案的进一步完善提供有益参考。
本次《大气污染防治法》修改的必要性
大气污染防治问题直接关乎公众的生命健康，关乎国家能源产业结构调整和经济社会可持续发展，其重要性不言而喻。特别是近年来我国各地频发的大气污染事件已经对我国经济社会各方面发展造成了严重影响，我国的国际形象也因之受损严重，中央的高度重视和社会各界的强烈诉求成为此次修法的一个显著特征。2013年11月， 《大气污染防治法》修改被列入十二届全国人大常委会立法规划，修改工作进程因我国大气环境污染的日益严重和紧迫以及《环境保护法》的修订而不断提速。具体而言，此次修法的必要性主要体现在以下三个方面：
我国当前大气污染治理的迫切需求
尽管我国已经出台了一系列强有力的节能减排措施，但以煤炭为主的能源结构短期内仍然难以改变，煤炭消费量持续提升。在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物( PM2.。)和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内空气重污染现象大范围同时出现的频次日益增多。通过尽快修改《大气污染防治法》，以适应我国当前大气污染治理的严峻形势尤为必要和紧迫。
现行《大气污染防治法》存在诸多问题
虽然已经经历过两次修改，特别是2000年修订的《大气污染防治法》也体现了环境管理思想的变革，即：大气污染防治范围从全面防治变为重点防治、大气污染控制方式从浓度控制变为总量控制、大气污染超标规定从超标不违法变为超标即违法，但是现行《大气污染防治法》存在的问题仍然十分明显，主要是：立法理念陈旧，未以环境质量改善和达标为核心；制度设计缺乏系统化，重要制度缺失或无法发挥应有作用；政府排污者和公众法律责任及义务不明确且不平衡，特别缺乏对公民受污染损害的法律援助；对违法排污和造成环境重大损害行为的处罚力度不够，致使守法成本高、违法成本低。
新《环境保护法》的实施需要
此次修改大气污染防治法的另一个重要依据就是20 14年4月十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法（修订草案）》。新的《环境保护法》在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面都做了许多改进与革新。
本次《大气污染防治法》修订草案的亮点评析
此次修订草案由现行法律的7章66条修改为8章100条，不仅新增了大量条文规定，同时对现有条文也进行了较大幅度的修改，呈现出以下几个亮点。
立法理念的进步
首先，修订草案反映出源头治理、协同控制的新理念。具体体现为：草案明确了大气污染防治规划先行，对市场准入的要求更加严格，强调污染排放物的协同控制与总量控制相互配合；在污染物防治对象上，从过去对单一污染物的控制转变为对颗粒物、二氧化硫、氟氧化物、挥发性有机物等多种大气污染物和温室气体的协同控制；新增的第五章从原来对大气污染治理属地管理的理念转变为区域联合防治。其次，修订草案立法理念的进步还体现在其既立足当前、又着眼长远上。结合当前我国大气环境污染状况，草案新增的第6章既着重解决以灰霾为典型代表的区域性复合型大气污染，建立重污染天气应对机制，同时也从未来长远发展着眼，通过系列规定来引导和促使能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺设备，建立健全长效机制。
主要法律制度的完善
一是大气污染预防制度的完善。修订草案明确规定了总量控制制度和排污许可证制度，并且将总量控制和排污许可由原来的“酸雨控制区和二氧化硫控制区”扩展到全国，明确了分配总量指标、发放排污许可证的原则和程序，以及排污许可证应当载明的内容等；草案还对建设项目主要大气污染物排放的环境影响评价进行了完善，明确政府责任，确立规划环评制度，进一步强化建设项目的“三同时制度”，从而与现有的《环境影响评价法》和新《环境保护法》更好地衔接。二是大气污染重点领域防治制度的完善。修订草案在现行大气污染防治法关于燃煤、机动车船和粉尘等重点领域污染防治原则规定的基础上又增加了关于工业污染和其他有毒有害气体污染防治的规定，同时对原有规定进行了补充和细化。例如在燃煤、工业方面，明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重；在机动车方面，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理等。三是大气污染区域治理制度的完善。为应对近年来雾霾问题日益恶化的现实之需，同时结合我国多年来开展跨区域污染联防联控的经验，草案第5章专章规定了重点区域大气污染联合防治机制，同时明确了国家大气污染防治重点区域内的大气环境质量监测、污染源监测信息共享机制，以及有关部门在重点区域内开展联合执法等。四是大气环境监测制度的完善。修订草案对大气环境质量监测和污染源监测作出明确规定，同时新增监测信息共享制度，实现了全国监测网络的统一；草案针对重污染天气建立监测预警体系，同时注重大气污染对公众健康的影响监测，鼓励采取措施预防和控制与大气污染有关的疾病。五是大气环境风险预警机制的完善。修订草案第6章针对重污染天气的预警和应对所建立的大气环境风险预警机制也成为此次修订的亮点。草案明确要求县级以上地方人民政府需要将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，规定了可能发生重污染天气时有关地方政府的预警和应对责任，以及可以采取的相关应急措施等。
法律治理机制的创新
修订草案的治理机制创新之处体现在以大气环境保护规划为基础，突破以往由政府和相关部门大包大揽承担治理责任的方式，强调大气污染防治要规划先行，积极推进多元治理模式和综合治理手段，同时重视相关的政策引导作用，从而实现大气污染防治的机制创新。
首先，“规划先行”是本次草案修订理念的一大亮点，也是大气污染防治法律机制创新的起点。修订草案进一步明确了县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并加大对大气污染防治的财政投入；在现行法律规定的“限期达标规划”基础上，采取更加严格的措施，强调按期达到大气环境质量标准，并规定了此类规划的评估、修订所应依据的法律规范，同时对于已达到国家大气环境质量标准的城市政府提出更高的规划要求，对持续改善本行政区域大气环境质量提出了明确要求。其次，“多元治理”的模式在修订草案中得以进一步完善。修订草案关于大气污染治理的参与主体明确规定“任何单位和个人都有保护大气环境的义务”， “地方各级人民政府对本行政区域的环境空气质量负责”；新法增加了国家鼓励发展公共交通，倡导绿色出行，国家鼓励和引导文明、绿色祭祀等规定。国家、企业和个人都参与到大气污染治理中，特别是在各个领域倡导公民树立“绿色”的生活理念，积极参与到日常生活与大气环境息息相关的领域中来，强调各方主体的义务，使其作用都得到充分发挥，完善大气污染防治的治理新机制。再次，修订草案还综合采用经济、法律、技术和必要的行政手段防治大气污染，呈现出治理手段多样化。
法律监管的健全
一是进一步明晰政府的职责范围。修订草案规定县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入。地方各级人民政府对本行政区域环境空气质量负责，制定规划，采取措施，有计划地控制或者逐步削减重点大气污染物的排放总量，使本行政区域环境空气质量达到规定的标准并逐步改善。
二是进一步加强政府相关部门的监管职权。修订草案在现行法律规定的县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理的基础上，加强了县级以上人民政府、公安、交通运输、渔业主管部门在各自职责范围内对大气污染防治的监督职权。
三是进一步健全对企业事业单位和其他生产经营者的监管。与现行法律相比，修订草案新增了排污许可证中应当载明监测方案、防治技术要求、应急措施等内容，另外还新增了设置大气污染物排放口、重点排污单位安装大气污染物自动监测设备等强制性规定。
四是进一步强化大气环境行政监管部门相关人员的行政问责。修订草案新增了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对县级以上人民政府大气环境保护目标完成情况定期进行考核评价并向社会公开。
法律责任的强化
此次修订草案对法律责任部分也进一步加以强化。首先是强化了政府的法律责任，第74条规定了地方政府、环保部门及其工作人员在大气环境保护工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，将根据新《环境保护法》和《公务员法》予以追责。其次，修订草案进一步加大了对企业事业单位和其他生产经营者违法排污行为的处罚力度，对有关违法行为规定了没收违法所得、处以罚款、吊销许可证、责令停产整治以及责令停业、关闭等行政处罚。对受到罚款处罚、拒不改正的违法行为实行按日计罚，并明确规定了相应的民事责任和刑事责任，细化了不同违法主体和情节的处罚数额。再次，修订草案对个人的追责也较现行法律更为严格，如第76条规定因拒不执行停止排污、限制生产、停产整治的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留：第87条新增了对机动车驾驶人的处罚规定；第92条规定的对个人的罚款等。
完善修订草案的几点建议
修订草案在呈现出上述诸多亮点的同时，也还存在一些有待进一步完善之处。本文建议从以下几方面人手对草案做出修改完善：
一是建议进一步加强和细化法律责任，特别是政府、相关工作部门及其负责人的责任追究机制。例如，修订草案第74条只是规定了对于政府相关工作部门及其工作人员的违法行为按照新《环境保护法》、 《公务员法》等法律进行处分，但是这并不能涵盖本法所有由政府或其相关工作部门应当采取而未采取的大气污染防治措施的处罚，建议进一步加强政府及相关负责人对大气经济环境质量所应担负的责任。
二是建议进一步细化完善重点法律制度，增强可操作性。例如重点区域联合防治制度，不仅仅是环保部门，其他部门如地方政府、宏观经济调控部门、能源部门、城市管理部门等都需要共同参与才能形成合力，建议在第5章中增加上述有关部门参与联防联治的规定；对于跨行政区域的联防联治，建议考虑建立国务院相关部门与有关省、自治区、直辖市之间沟通协调的联席会议制度。
三是建议进一步完善公众参与大气污染防治的规定。大气污染防治是一项全局性的系统工程，需要全社会共同努力才能更好地发挥作用。尽管目前的草案中规定了公民参与大气环境保护的义务，以及大气环境标准、规划等的发布应当征求公众意见，但其规定仍然十分原则性，缺少相应的程序性规定，建议予以补充。同时除政府及其相关部门之外，还建议增加有关行业组织、中介机构、社会团体、第三方组织等对污染防治进行服务、监督等的规定，全社会共同参与防治大气污染。
四是建议进一步充实大气污染防治的方式和手段。如前所述，大气污染防治的复杂性决定了要想从根本上提高大气环境质量，不能仅仅依靠政府的管控，更要重视市场机制，综合运用经济、技术等多种手段引导企业和公众减少污染物排放；要更加重视科技进步的作用，以创新驱动促进环保产业的发展。
五是建议进一步加大处罚力度。修订草案中的法律责任虽然比现行法律有大幅度提高，但相对于当前大气环境质量的严峻形势，处罚力度总体仍然偏低，不足以有效震慑违法排污行为。建议进一步加大对于企业偷排、机动车船不达标排放、秸秆露天焚烧、建筑扬尘、餐饮油烟等违法行为的处罚数额，切实提高违法成本。
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参考文献
[1]环境保护部．2013年中国环境统计公报[EB/OL]. http://jcs.mep. gov. cn/hj zl/zkgb/2013zkgb/. 2014-12-23.
[2]罗宏，王金南，杨金田． 《大气污染防治法》的修订：环境管理思想的变革[J].环境保护，2000 (10)：7—9．
[3]周珂，陈微．新修订《环境保护法》向环境污染宣战[J]．环境保护，2014 (11)：27-31．
（张卉聪，中国人民大学法学院；穆治霖，全国人大环境与资源保护委员会法案室）
