陈洪刚
（北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）
【摘 要】随着我国农村土地征用活动的不断开展，农村土地征用活动对我国农村土地征用法制化的要求越来越高。在统筹城乡协调发展的背景下，应着重从制定专门的《土地征用法》、规范政府农地征用权、培育农地使用权流转市场、完善农地补偿制度、健全农地征用程序、构建失地农民的社会保障制度等方面来健全农地征用法制。
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关键词 农村；土地；征用；制度缺陷；法制路径
农地征用制度是调整国家建设单位、农村集体经济组织和农民个人之间的土地收益和收益分配关系的法律制度，它是我国农地制度的核心内容。目前，我国城市化进程和新农村建设正处于加速发展阶段，土地征用活动也越来越频繁。现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，农地征用制度困境表现为城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾和农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾探析了我国农地征用制度存在的缺陷，认为，我国农地征用制度存在诸如立法上的矛盾，土地征收程序中对被征收者的保护不足，缺少对征用征收主体——行政机关的监督机制以及政府实施的土地市场垄断政策导致的土地征用非均衡等缺陷。
１ 土地征用制度不同于土地征收制度的法制要义
征收与征用原本是行政法学的概念，学界和实际部门很长时间未能明确地加以区分。长期以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个重要的概念。土地征收主要针对的是土地所有权，而且土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。２ 现行农地征用制度存在的主要问题
我国没有统一的土地征用法，也没有统一的土地征用程序法。虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征用做了规定，但同土地征用实践需要相比，其制度存在着一些不足，主要有:
２.１ 征用土地的产权缺乏明晰的法律规定
农地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。显然建国以来，我国土地制度不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。
２.２ 征用土地的范围缺乏明确的法律界定
我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府往往滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。但是，应实事求是地承认，公共利益的模糊性导致了部分土地资源的浪费和闲置，这也印证了土地征用制度存在缺陷。
２.３ 征用土地的主体缺乏有效的法律制约
2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取“农业剩余”的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取“农业剩余”的重要途径。因此，进一步规范政府的征地行为，保护国家的粮食安全和农民地权，已成当务之急。
２.４ 被征用土地的农民缺乏足够的法律保障
失地农民是伴随我国城镇化和工业化而出现的特殊群体，处于城市和乡村的边界，有的成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，生存状况不容乐观。失地农民文化程度不高，就业培训成本较高，在向非农产业转移过程中，明显处于劣势地位，同时，养老、医疗保障等社会保障也已成为突出问题。
３ 健全农地征用法治的路径探析
３.１ 制定专门的《中华人民共和国土地征用法》
世界上很多国家或地区都有专门的土地征用法律法规，我国目前还没有专门的土地征用法律法规。《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征用行为无法可依。
３.２ 规范政府农地征用权
基于公共利益的需要，很多国家的立法大多有规范征地的规定。实践证明，对公共利益范围的界定就是对政府土地征用权的规范和约束。我国的土地征用制度，应当对土地征用的范围界定采取列举式和概括式规定加以约束。
３.３ 完善农地补偿制度
补偿原则是各国土地管理法律的一项重要原则，但各国对补偿原则的掌握不同。有的采用完全补偿原则，有的采用不完全补偿原则，有的采用相当补偿原则。目前，我国采用以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则，这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，具有生活补贴性质。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。
３.４ 健全农地征用程序
土地征用程序是国家征地机关在行使土地征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和，其完善程度直接影响农地征用的实效。结合我国农地制度的实际和农民合法权益保护的需要，农地征用程序可包括申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、公益目的审查、批准、公告、实施补偿安置、供地、供地后的监督和征地纠纷的司法仲裁程序，尤其要强化预公告、听证和救济三个程序。
３.５ 构建失地农民的社会保障制度
要构建城乡一体的社会保障制度，通过制度切实保障失地农民的利益，解决他们失去土地之后的生存和发展问题。全国各地在对失地农民进行补偿的探索中，采取了社会保障安置、货币安置、社会保障安置和货币安置相结合、留地安置以及就业安置等多种方式。当前，就失地农民的社会保障来说，要在建立健全农村最低生活保障制度、农民增收致富保障制度、农村合作医疗保险制度、农村基本养老保险制度和农民居住安置等方面下工夫。建立健全农村最低生活保障制度，就是要不断加强对失地农民的管理，建立健全失地农民保险预警预测制度，多方筹资设立失业保险基金，对符合条件的失地农民定期给予援助，切实保障失地农民的基本生活，让农民弱有所助。建立健全农民子女受教育的保障制度，就是要加大“两免一补”的支持力度，使失地农民的子女都能接受九年义务教育，为失地农民子女提供良好的教育环境，加快农村教育发展，使失地农民子女享受公平的教育资源，让农民子女学有所教。建立健全农民增收致富的保障制度，就是要建立人力资源信息网络，为失地农民就业搭建服务平台，制定优惠政策，积极扶持失地农民就业，清理和纠正对农民工的歧视性政策，强化技能培训，增强失地农民的就业能力，鼓励农民就业致富、创业致富，让农民劳有所得。建立健全农村合作医疗保险制度，就是要建立农村合作医疗保险制度，按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决农民“看病难、就医难”的问题，让农民病有所医。建立健全农村基本养老保险制度，就是要对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系，让农民老有所养。建立健全农民居住安置制度，就是要按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的思路，结合“城中村”改造，大力实施村居改造工程，逐步实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，提高失地农民生活质量，让农民住有所居。
［责任编辑：曹明明］
