摘要：党的十八报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。目前，南京已进入以促进全面发展为目标的工业化中后期发展阶段，农村居民公共需求快速增长，但基本公共产品严重短缺，公共服务不到位，成为新阶段南京市城乡统筹发展的突出矛盾。
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关键词 ：城乡一体化；公共服务；三农
一、南京市城乡基本公共服务一体化现状
1.基本公共服务一体化水逐年提高通过推动城乡、区域教育、卫生、文化、体育等公共服务水平，南京市基本公共服务一体化水平逐年提升。首先是通过实施城乡居民收入倍增计划，拓宽就业、创业、投资、社保和帮扶“五大增收渠道”，启动“十万农民创业工程”、创业公共服务优化工程等措施，促使农村居民收入水平不断增长。其次是不断完善社会保障体系。南京市率先在全国同类城市中实现养老、医疗保险制度的全覆盖，全面推进养老、医疗、失业、工伤、生育的城乡一体化，将城乡各类居民、各类单位全面纳入保障范围。最后是社会发展水平持续提升。统筹推进江南与江北、城市与农村、主城与新城基本公共服务体系建设，引导优质公共服务资源向新城、新区、农村和薄弱地区集聚。
2.城乡基本公共服务一体化的制度基础初步确立
南京市出台《关于加快推进全城统筹，建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》和《中共南京市委市政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》为核心的“2+8”系列政策，提出在“十二五”期间加快“公共服务”等“五个一体化”进程，明确要求“南京到2015年在全国同类城市中率先实现城乡基本公共服务均等化”，并以公共服务和基础设施的覆盖延伸加速城乡一体化。在出台指导性政策文件的同时，又颁布了系列针对性评估政策。比如，2013年《南京市政府部门绩效管理暂行办法》，规定凡是涉及公共服务、民生民需部分，应以《公共服务白皮书》的形式发布。
3.基本公共服务财政投入逐年增大自“十五”时期以来，南京市经济持续快速增长、经济总量再创新高，基本公共服务财政投入也逐年增加。2005 年到2008 年，教育投入由24.40 万元增长到58.07万元，增速为137.99%；医疗卫生由9.98 万元增长到20.44 万元，增速为104.77%；社会保障和就业由8.32万元增长到31.09万元，增速为273.73%，均高于同期一般预算支出增速的74.91%。2008年到2011年，以教育支出为例，南京市由53.64亿元增至85.47亿。在基本公共服务投入上，重点加大了对农村投入的力度，教育经费进一步向农村倾斜。通过转移支付、专项补助的方式，安排农村教育经费，建立保障农村义务教育发展的经费投入体制。在卫生事业上，大幅度增加对农村合作医疗的支持力度，加强农村医疗卫生基础设施建设，着力改善农民就医条件和环境。
4.基本公共服务设施体系不断完善“十五”以来，南京市基本公共服务设施建设成效显著，一批标志性重点大型基本公共服务设施建成并投入使用。同时，社区服务建设加快，2010 年至2012 年4月，南京市民政部门投入67亿，新建1200多个公共服务设施。在完善基本公共服务设施建设过程中，政府和社会协同，着力创新公共服务提供方式，不仅增加政府投入，同时引入市场化、社会化运行机制，加大基本公共服务设施建设力度。制定《南京市政府购买公共服务意见》以及购买流程、监督办法、评估办法等一整套政策意见，通过扩大政府购买公共服务范围，加快建立政府购买公共服务机制，实现公共服务质量与社会效益有效提高，更好地满足城乡居民对公共服务多层次、多元化需要。
二、南京市城乡基本公共服务一体化存在的问题
1.城乡基本公共服务一体化整体协调性不足
从整体上看，南京市城乡基本公共服务总体供给不足、分布不均衡的状况依然突出，郊区、农村基本公共服务的某些指标依然落后于主城区。一是城乡收入差距比相对较大。2012年南京市城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的2.46倍，在长三角六个主要城市中排名末位。二是城乡基本公共服务的供给布局仍不尽合理。优质公共资源大部分仍然集中在老城区，部分新城、新区尤其是农村的优质教育、医疗等公共资源依然相对缺乏。
2.农村基本公共服务“短板”严重
南京市基本公共服务一体化的“短板”仍然在农村。一是农村的基础设施仍然相对滞后，相当部分农村的公共交通、供水、水利等基础设施不够完善。二是农村的基本公共服务体系不够完善，农村社会保障体系还处于制度建构的启动和形塑阶段，运行机制不完善，保障水平偏低；农村的教育、医疗卫生、就业和环境等基本公共服务的供给相对不足，服务质量与城区相比存在较大差距。
3.进城务工人员的基本公共服务不足
进城务工人员实际获得的基本公共服务与城镇居民还存在差距，进城务工人员参保率相对较低。南京约有170万进城务工人员，截至2011年，只在建筑业群体中办理了零门槛参加大病医疗保险。该群体居住环境相对较差，由于收入水平低，职业流动性大，大多数进城务工人员无力购买商品房，城市的保障房政策没有把他们纳入惠及范围。目前，南京已经解决了义务教育阶段进城务工人员的子女入学问题，但如何让更多的进城务工人员子女获得优质教育资源，如何进一步改善进城务工人员子女的家庭教育等问题仍然不容忽视。
4.基本公共服务建设水平相对滞后与省内其他城市比较，南京市基本公共服务建设水平居于中后位。“2012年全省及省辖市民生幸福‘六大体系’建设检测统计报告”显示，在全省13 个省辖市中，南京市的“综合情况”得分在全省排第四位。其中就业服务体系和住房保障体系排在第十位和第十一位；在苏南五市中，南京的基本医疗卫生服务体系排名第三位，社会保障体系、就业服务体系和住房保障服务体系均排名末位。
三、推进城乡基本公共服务一体化建议与对策
1.建立城乡一体的户籍管理制度
让更多的农村居民和进城务工人员享受基本公共服务是推进城乡统筹发展的重要目标。与当前户籍管理制度相配套的城乡差别化的公共产品供给制度，拉大了城乡差距。应以打破城乡二元户籍管理制度为突破口，建立城乡一体的户籍管理制度，剔除附加在户籍上的就业、住房、保障、教育等公共产品的不合理分配，彻底消除城乡壁垒，实现户口自由迁移，保障城乡全体居民和进城务工人员在享受基本公共服务资格上的一体化。实行城乡统一的户籍管理制度，彻底破除城乡分离的就业制度，逐步建立城乡统一的就业和失业登记制度、城乡统一的劳动力市场和劳动用工管理制度、完善农村社会保障制度；加大农村劳动力就业培训投入，使更多农民能够拥有职业培训的机会，让农民和城镇居民在劳动力市场上进行公开、公平、公正的就业竞争。
2.推进服务型政府建设
政府是基本公共服务的主要提供者，政府目前急需加快自身改革的步伐。要将提供高公平度、高质量的基本公共产品和服务与建设服务型政府、实现政府职能转型紧密结合起来。一是要建立政府提供公共服务的资金硬约束机制，加强对政府公共财政开支的监控；二是要规范政府自身的行为，通过改革，减少政府的行政开支，降低行政费用，把节约出来的资金用于增加公共服务的基金投入；三是要用信息网络技术，改变基本公共服务提供的手段，降低基本公共服务的成本，提高城乡居民的满意度。
3.建立基本公共服务的多元参与模式
在坚持政府主导的原则下，建立基本公共服务供给的市场机制，打造以政府为主导、社会积极参与的多元化公共服务供给模式。在政府主导基本公共服务发展的基础上，将经营性项目推向市场，降低基本公共服务投资的准入门槛。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府公共服务投资体制，将原来由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。全面建立政府与社会组织在基本公共服务上的合作伙伴关系。政府可以通过税费减免等多种形式，鼓励和引导社会组织广泛参与基本公共服务。通过制定基本公共服务专项发展规划、服务标准，吸引社会组织参与对基本公共服务项目的投资，以分解政府的投资经营负担。大力推进政府购买服务，培育公共服务市场。将原来由直接提供的基本公共服务以公开招标的方式交给有资质的社会服务机构来完成，根据中标者提供的服务数量和质量支付服务费用。
4.完善工作机制，顺利推进城乡基本公共服务一体化
⑴从基本公共服务的标准化入手，提高基本公共服务质量。根据基本公共服务的要求，分类制定基本公共服务标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容。
⑵在基本公共服务发展手段上，以服务信息共享为突破口，通过建设城乡基本公共服务信息综合平台，提高公共服务效率，实现城乡基本公共服务能力的一体化。加强各部门公共服务信息共享的统一规划、建设和使用。特别对城乡居民和进城务工人员的就业保障、社会救助、卫生医疗、人口计生、养老服务、文化体育等基本公共服务领域，建成信息交换、数据共享、计算机终端和服务平台联网的服务信息共享格局。
⑶坚持以城乡居民满意为根本标准，探索科学的考评方式。逐步建立多元协调互补的考评机制，对基本公共服务一体化的全过程进行监测评估。在政府政绩考评中突出对基本公共服务一体化政策过程及结果的综合绩效管理，将基本服务一体化评价结果纳入党政领导干部绩效考核体系，建立激励约束兼容的引导、调节和保障机制，确保基本公共服务一体化有效推进和健康发展。
⑷建立健全多层次、全方位、多主体参与的监管体系.明确各级政府、公民和社会组织在提供和消费基本公共服务方面的权利、义务和责任，合理界定各级政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能。提高政府监管能力，加强监管队伍建设，完善监管组织体系。
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参考文献
[1]于建嵘,李人庆.我国城乡户籍制度改革的误区和路径[J].中国延安干部学院学报，2012：5(4).
[2]任远.中国户籍制度改革路线图[J].中国社会科学，2012(7).
[3]李菁怡.新型城镇化背景下的户籍制度改革方向和路径[J].兵团建设，2012(12).
（作者单位：中共南京市委党校、南京市行政学院）
