摘要：流域水环境生态补偿是当前流域上下游实现经济利益、环境利益均衡及流域和谐的地方性政策。系统回顾了近年来国内地方性水环境生态补偿实践和进展，通过对各省地表水环境生态补偿在生态补偿标准、实施范围等的剖析。得出当前流域水环境生态补偿存在的主要问题是生态补偿考核因子、考核断面的设定行政干预的因素过多、生态补偿标准的测算缺乏理论依据、生态补偿金核算方法依据的基础不统一、生态补偿主客体不明确等。
关键词：流域水环境；生态补偿；实践；问题；
作者简介：张军(1965-)，男，河南郑州人，博士，高级工程师.
水环境生态补偿政策是以保护地表水环境为目的，在同流域内实施的对上、下游造成损失的一种弥补行为，它是寻求流域上、下游实现经济利益、环境利益均衡及流域和谐健康的地方性政策。建立流域上、下游的水环境生态补偿机制，有效解决了流域水资源生态保护与经济协调发展的问题。自20世纪80年代以来，国内外基于生态补偿理论的研究与应用在生态补偿涵义、生态补偿机制、生态补偿评价方法、生态补偿实践领域等角度大量展开，在相关理论、方法和应用的广度与深度上均取得了前所未有的进展［1］。
该文从水环境生态补偿应用实践切入，总结近年来国内流域水环境生态补偿政策的实施内容，评析当前流域水环境生态补偿实践存在的主要问题，以期为我国进一步完善地方性水环境生态补偿政策提供参考。
1流域水环境生态补偿含义及特点
1.1水环境生态补偿含义
到目前为止，关于水环境生态补偿的涵义尚无公认的定论，一般学者认为，应从广义和狭义2个方面来认识流域水资源生态补偿的内涵。广义的流域水资源生态补偿包括对因污染和破坏流域水资源而造成的生态损益的补偿和对因建设和保护生态环境而产生的生态增益的补偿。具体是指：①对因污染流域水资源而损害水资源生态功能或导致生态价值丧失的补偿；②对因保护和恢复水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给予补偿；③对因开发利用或破坏流域水资源而损害生态功能，导致生态价值丧失而给予补偿。狭义的流域水资源生态补偿，专指对因保护和恢复水资源生态环境及其功能而产生的生态增益给予补偿［2］。
为分析、解决流域地表水生态补偿问题，有效保护流域生态环境，促进流域经济社会可持续发展，能够更加突出地方政府对保护水环境而实施的地方性管理政策，我们取广义的流域水资源生态补偿的定义。
1.2流域水环境生态补偿的特点
目前，在我国许多省、地区开展的生态补偿机制试点工作中，相继出台了流域水污染防治、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策文件。在实践方面，先后启动了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区石漠化治理、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定生态补偿性质的重大建设工程［3］。流域水污染防治生态补偿政策隶属、侧重于流域生态环境污染损失类型，既是一种鼓励水资源生态保护与建设的地方性政策，也是一种激励减少水资源生态破坏行为的手段，流域水资源一旦被污染和破坏，造成流域水环境恶化，使水环境和水资源利用价值降低、可用水量减少，给受污染区域的人民造成人身和财产损失，因此被污染者应当获得补偿。
与其他领域的生态补偿相比，流域水环境生态补偿有其独有的特点：①以水资源被污染、破坏及生态损失所产生的赔偿性补偿为主；以对水资源保护和建设所产生的生态增益进行补偿为辅。②补偿主体是省政府、同流域内有上、下游关系的相关地方人民政府。③补偿方式以资金补偿的形式为主，通过省财政部门直接或间接的方式向受补偿区提供资金支持。④各地方根据各地的经济发展、社会发展等情况自行研究确定补偿标准。
2流域水环境生态补偿实践与进展
2.1建立流域水环境生态补偿的意义
建立并完善流域水环境生态补偿机政策是贯彻落实国家政策的重要举措。近年来，我国相继出台了许多政策，以推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”；原国家环保总局2007年8月24日印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出，将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发以及流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点；《国务院2007年工作要点》(国发〔2007〕8号)将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。
建立并完善流域水环境生态补偿政策是流域水环境可续发展的需要。流域水环境保护面临着严重困难，建立流域生态补偿政策是改善和推动环境保护的必然要求。水环境生态补偿是一项具有经济激励作用，基于“污染者付费、受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策，主要针对区域性生态保护和环境污染防治，以确保出界水质达到考核目标，从根本上改善地表水环境质量。
建立并完善流域水环境生态补偿政策有利于促进流域产业结构的调整。通过地方性流域生态补偿政策的实施，可以使流域上游具有水源涵养功能地区土地、资源的开发利用程度降低，生态系统得以休养回复，并促使整个流域产业发展向资源消耗少、环境影响小、结构效益高的方向发展，将加快经济发展方式转变和产业结构调整，从而增强流域经济社会的可持续发展能力。
建立并完善流域水环境生态补偿政策是社会和谐发展的需要。“十二五”时期是我国转变经济发展方式，调整经济结构的关键时期，进一步完善流域生态补偿政策，对于促进资源的可持续利用，加快建设环境友好型社会，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展意义重大。
2.2流域水环境生态补偿政策实践与案例
2.2.1河南省
2009年开始，在沙颍河流域和海河流域实行了水环境生态补偿制度，2010年在全省实施《河南省水环境生态补偿暂行办法》。2011年对《河南省水环境生态补偿暂行办法》进行补充修订。考核因子的确定：通过对地表水21监测因子的筛选，得出COD、氨氮、总磷3项因子对地表水考核断面超标贡献率较大，因此确定COD、氨氮、总磷3项因子作为生态补偿考核因子。生态补偿标准的确定：采用2010年河南省146个(138个有效样本)城镇污水处理厂运行数据，选取spss软件系统分析、建立了污水治理成本计量经济模型。根据不同浓度河流水质治理达到特定水质要求，所需治理成本不同，在采用聚类分析法划分生态补偿标准梯级的基础上，得出阶梯式生态补偿标准：根据地表水不同的水质考核目标采用相对应的梯级标准，COD执行标准为3500~5500元/t，氨氮执行标准为8000~20000元/t，总磷执行标准为5×104元/t。生态补偿金核算方法：考核断面单因子(COD、氨氮和总磷)月(周)生态补偿金=[水质浓度月(周)监测值-责任目标值]×月(周)水量×责任目标值所对应的生态补偿标准。生态补偿金的转移支付：由省财政部门负责生态补偿金的扣缴及资金转移支付工作，通过各生态补偿考核城市市财政直接划拨。
2.2.2江苏省
江苏省于2008年1月开始实施《太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，同年制定了《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》，实施范围为太湖流域、淮河流域部分河段。生态补偿考核因子为COD、氨氮、总磷。太湖流域生态补偿标准的确定：用于治理太湖的总费用按COD∶氨氮∶总磷=1∶1∶1的比例来分配各考核因子的总费用，根据各考核因子的总量计算各自的单位治理费用，制定COD执行标准为1.5×104元/t，氨氮执行标准为1.0×105元/t，总磷执行标准为1.0×105元/t。生态补偿金核算方法：单因子补偿资金=(断面水质指标值-断面水质目标值)×断面月水量×补偿标准。淮河流域生态补偿金核算方法：实测浓度与考核目标相比较，超标1倍就扣5.0×105元。生态补偿金的转移支付：由省财政部门负责生态补偿金的支付。
2.2.3湖北省
2009年制定了《湖北省流域环境保护生态补偿办法》，以汉江流域部分跨行政区域断面为试点，随后在其他流域全面推行。考核对象为流域跨行政区域断面所在地城市人民政府(省辖市、州和直管市)。考核因子为高锰酸盐指数、氨氮、总磷。汉江干流生态补偿执行标准：高锰酸盐指数为0.05×104元/t，氨氮为0.5×104元/t，总磷为1.0×104元/t；唐白河流域生态补偿执行标准：高锰酸盐指数为0.05×104元/t，氨氮为0.1×104元/t，总磷为0.2×104元/t。生态补偿金核算方法：单因子补偿资金=(断面水质指标值-断面水质目标值)×月断面水量×补偿标准。生态补偿金的转移支付：由省财政部门负责生态补偿金的支付。
2.2.4河北省
2009年，颁布了河北省人民政府办公厅关于实行跨界断面水质目标责任考核的通知([2009]50号)。考核因子为COD。
省考核断面超标扣缴生态补偿金标准：当河流入境水质达标(或无入境水流)时，所考核市跨市出境断面的水质COD监测结果超标0.5倍以下，每次扣缴1.0×105元；超标0.5~1.0倍，每次扣缴5.0×105元；超标1.0~2.0倍，每次扣缴1.0×106元；超标2.0倍以上，每次扣缴1.5×106元。当河流入境水质超标，而所考核市跨市出境断面水质COD继续增加时，所考核市跨市出境断面的水质COD监测结果超标0.5倍以下，每次扣缴2.0×105元；超标0.5~1.0倍，每次扣缴1.0×106元；超标1.0~2.0倍，每次扣缴2.0×106元；超标2.0倍以上，每次扣缴3.0×106元。同一个设区市范围内，对所有超标断面累计扣缴。
市考核断面超标扣缴生态补偿金标准：各设区市按照省考核断面超标扣缴生态补偿金标准执行。如确有特殊情况，可制订不低于省扣缴标准的本地考核断面超标扣缴生态补偿金标准。生态补偿金的转移支付：由省财政部门负责生态补偿金的支付。
2.2.5陕西省
2009年《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案(试行)》确定，实施范围为西安、宝鸡、咸阳、渭南4个市人民政府。考核因子为COD。生态补偿执行标准：COD每超标1mg/L缴纳1.0×104元，不足1mg/L的按照1mg/L计算。
COD污染补偿资金缴纳额计算公式：
式中：M为补偿资金缴纳总额，104元；Ch为考核断面核定浓度，mg/L；Co为考核断面控制指标，mg/L；K为补偿标准值，暂定为1.0×104元mg/L。
水质浓度超标计算公式：
式中：Cs为考核断面实测浓度，mg/L；Cx为上游城市超标浓度差值，mg/L；Qx为上下游流量比值。
生态补偿金的转移支付：由省财政部门负责生态补偿金的支付。
3水环境生态补偿政策存在的问题
综合分析各省执行的水环境生态补偿政策的制定与实施，目前水环境生态补偿政策主要存在以下问题。
3.1理论与方法层面
1)生态补偿考核因子的筛选、考核断面的设置缺乏理论研究，还没有形成比较完整的理论体系。考核因子的筛选，基本上都是根据因子对断面超标率的贡献量来定，而没综合考虑各污染物因子对人类、自然环境等的危害程度及在水体中消解的难易程度；考核断面的设置，基本上均以行政市界为划分依据，缺乏理论论证，行政、人为干预的因素参与过多。
2)生态补偿标准的测算科学基础不够扎实。标准的测算是建立流域生态补偿政策的关键环节，制定各个领域各个环节生态补偿措施的标准不仅要有科学依据，充分考虑生态环境保护成本、生态效益等因素，同时要充分考虑国家和社会的承受能力和社会安定的需要，更重要的是要有可操作性，各类补偿标准要考虑地方实施的成本，方案要简单可行，便于各利益相关者理解，便于组织实施过程中的实施、考核、验收和评估。有学者认为，如果生态补偿标准制定过低［4-5］，将会直接导致补偿对象生态保护的积极性偏低。当前，生态补偿标准的测算方法存在一定问题，包括计算体系不成熟、计算模型覆盖面不广、用不同方法计算同一种生态服务功能的价值得出的计算结果差异较大，得出的结果应为一个数值范围而不是一个单一值等。随着该研究的深入和补偿实践在各个领域的开展，生态补偿标准如何确立，补偿的效果如何评价将是生态补偿研究亟待解决的难点，也是学术界渴望解决的关键问题。未来，生态补偿的核算方法可尝试与“3S”技术等空间分析手段和其他先进技术结合，以期找到突破口［6］。
3)生态补偿金核算方法依据的基础不统一。①生态补偿金是按照水资源的损失量还是价值量计算尚不明确，目前，国内流域生态补偿量核算方法和技术出现混乱的主要原因是依据的基础不统一，即有的学者认为“补偿”是相对于“损失”而言的，应该只计算生态损失量；而另一些学者则认为“补偿”应全面反映生态环境的价值。②生态补偿金采用的计量和测算方法没有明确和统一。这主要是流域生态补偿金计量的研究起步晚，重视不够，方法处于探索阶段。一些方法和技术只能在一定的局部范围内进行应用，但那些能适用于实际工作的成熟计量方式还没有形成。在多数流域水环境地方实践中，侧重于水量或水质某一方面带来的外部损失的补偿问题，而缺乏将水量和水质因素综合考虑。在外部性的估算方面，经济外部性的估算较多，而对生态环境的外部效应的测算几乎为零。③补偿标准的测算研究中往往忽视了自然因素对河流水量、水质变化的影响，即没有研究利用合理的方法分别界定水循环的丰枯变化、本底水质情况及其自净能力等自然因素的作用和水资源供、用、耗、排等人为因素的作用。因而在补偿标准测算和补偿机制实施的过程中会出现补偿主客体确定困难、造成外部效应的自然因素和人为因素难以界定清晰等问题，难以得到不同地区、不同利益主体的认可和实施。
4)多数研究仅考虑了点源污染所带来的生态补偿问题，而对于生态环境现状较好，经济相对落后，尤其是以农业人口为主的重要湖泊、水库的上游地区，面源污染所带来的外部性在生态补偿实践中考虑较少。
5)生态补偿的主客体没有很好界定。地方政府对流域生态补偿的管理才刚刚起步，经验欠缺。在一些流域的管理上，地方政府有时替代生态补偿的真正主体，将一些财政资金用于地方政府的流域生态损坏事件上，使得生态补偿的主客体职责不明确。上游污染，对直接下游进行补偿，而针对间接下游的水环境是否造成损害目前还没界定，损害量的研究目前仍未涉及。
3.2实施层面
1)政府补偿比重过大，市场补偿尚不成熟。地方生态补偿实践中，政府的转移支付、财政补贴等政策措施一直是主要手段。流域上下游之间的辅助性的市场补偿尽管有了一定范围的应用，但其作用还很有限。过度依赖政府开展生态补偿，往往会受制于政府财力和管理方式的制约，不利于上下游形成共同利益和责任机制。就市场补偿而言，对于水资源使用权和排污权的初始分配方式、交易程序、原则等问题尚未达成一致意见，其设立、运行所需的条件过高，我国很难在短时间内推广实施，只有市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、环境监测力量较强的局部区域才有条件实施。
2)生态补偿相关的法律和制度不配套。我国已经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系，可持续发展已成为我国的基本国策。确立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时”、取水和排污许可、限期治理、排污申报登记等具体的法律制度，但已有法规中对流域生态补偿问题的考虑尚不够全面、成熟，需要在实践探索的基础上逐步修订完善。
3)在补偿实施过程中采取了政府、市场、法律等方式，它们具有各自的优缺点，需要进一步研究如何使它们互为补充，统筹协调水利、环保、林业等部门，使各种补偿方式得到合理的综合利用和有效实施。
4)流域生态补偿理论、标准测算与实施层面的原则和机制设计如何实现很好的衔接，使理论研究与各种机制和措施有机结合，值得进行深入研究。
4建议
迄今为止，国内在流域生态补偿领域的实践仍处于探索阶段，还存在很多问题亟待解决，由于其他国家所处的发展阶段和政治经济制度的不同，在适当借鉴生态补偿其他领域经验的基础上，提出以下建议，以期流域生态补偿政策更加完善，地表水环境质量有一个大的改观。
1)建立和完善地方生态补偿政策是一项比较复杂的研究课题，它涉及经济、社会、资源与环境等多个领域，要求国家的宏观管理政策、经济政策、行政法律法规制度相互配合共同实现。要建立一个符合地方省情的合理可行的流域生态补偿政策的通行做法，首先需要把握研究区域的具体问题，研究生态补偿的理论基础和必要性等。在此基础上，采取合理的方法进行补偿标准的测算。最后，根据补偿标准和实际情况，充分考虑补偿主客体、运行机制、措施和监督管理等问题，形成流域生态补偿的实施方式、步骤、措施、保障条件等。
2)从一些地方的生态补偿实践来看，直接的经济补助形式未必是最有效的。应该结合生产实际，探寻多样化的补偿形式，提高被补偿地区的发展水平和环保能力。例如一般农户能从生态补偿实施中得到的补助较少，他们更重视对现有生产活动的支持和帮助。因此，补偿形式除了资金之外，也可以采用技术培训、能力建设、提供就业和信息、贷款和开拓市场等。
3)突破难点，继续深入补偿标准核算方法的研究。生态补偿目前逐渐由政策性等宏观研究转入到运用数学工具进行定量化研究阶段［7］。建议选取典型流域，通过合理选择若干试点，研究流域生态补偿的理论与方法体系，以解决当前研究中的关键技术问题，并构建实施层面相应的政策、机制和措施，为流域生态补偿的实施和推广奠定基础［8］。
