武伟
摘要：文章首先叙述实施税收法定原则的重要意义，并从宏观和微观上分析该原则提出的背景；然后立足现状从四个方面表明当前税收工作中落实该原则尚存在的问题和不足，并剖析产生的原因；最后结合实际就如何更好地贯彻税收法定原则，提出探索建立纳税人自我评定制度、理清税收管理职责、规范税收执法程序、推进依法行政建设等六个措施。
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关键词 :税收法定；自我评定；依法行政
2013年“落实税收法定原则”被写进党的十八届三中全会决定，成为完善我国法律体系、实现依法治国的重要方略之一。作为税法中一项十分重要的基本原则，税收法定原则的基本精神在各国宪法或税法中都有体现。该原则的具体内容包括三个部分：税种法定、税收要素法定、程序法定。总体来看，在实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入的过程中，需要以高位阶的法律来科学界定各方关系，而坚持税收法定原则，符合我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神，符合建设法治中国的发展趋势。
一、正本清源，回顾税收法定原则的实施背景
税收法定原则是当今世界各国通行的税法基本原则，通过法律限制征税权力是税收法定原则的本质涵义。而民主法治观念也是通过该原则具体映射在税收领域的。我国当前落实税收法定原则有非常紧迫的现实价值和指导意义：
（1）从宏观上看。一是在我国现行的18个税种中，只有《个人所得税法》《企业所得税法》和《车船税法》这3部法律，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定，从税务部门现阶段的操作层面来看，“依法纳税”主要是“照章纳税”。二是在现行的法律框架内，税收程序法的建设相对滞后；例如，尚没有明确开展纳税评估的法律地位，不能合法界定征纳双方在税收执法过程中举证责任的分配关系等。这显然不符合税收治理现代化的总体要求。三是大量的行政规章制度林立尚需进一步规范，清理各级优惠政策、精简行政审批事项将是工作重点。
（2）从微观上看。一方面税收法定原则不仅没有充分应用在税收的立法过程中，即使在税收的执法、司法等环节上也没有得到充分体现和落实。另一方面当前缺乏严密的监督制约保障体系，须建立对税收规范性文件的司法审查和对税收法律的违宪审查机制，在“形式法治”的基础上实现“实质法治”。
二、围绕实际，客观分析存在的问题和原因
我们不难发现落实税收法定原则有其必要性和重要意义，落实该原则的前提在于最高立法机关要掌握税收立法权。但具体来讲：税收法制体系的完善只是第一步，更需要“良法”基础上的“善治”，结合实际存在的主要问题就是我国当前税法实施不到位，税收法治化程度还需提高，特别是基层税务部门落实税收法定原则的重点应体现在执法环节的依法行政上。客观分析笔者认为还存在以下不足：
1.干部队伍理念问题明显
如何从行政思维转变为法治思维还有较长的路要走。另外，需深刻理解“税收法定并不是要求一切税收问题都必须制定法律”，而是“应强调税收行为必须满足合法性的要件，必须获得法律的明确许可或立法机关的专门授权”，积极引导税务干部树立税收法定的执法理念。
2.法律知识能力亟须加强
要将我们所有的税收行为限定在法律允许的效力范围内，不能超越上位法来创制规则。所以就要加强“税收法定”精神和内涵的税收培训，利用专题讲座、培训班等形式，加强对干部税收法律知识和依法行政能力的培训。这就要求我们任何的执法依据、执法过程、执法行为等都要“有本有源、有法有据、有板有眼”。
3.自由裁量权有待进一步规范
过去，我国的立法存在“宜粗不宜细”的问题，弹性的、粗线条的立法为税务机关提供了大量的自由裁量空间，增加了执法的不公平性和执法难度。所以，应尽快建立定性和定量相结合、操作更明确、执法更合法、处罚更透明的“税务部门自由裁量权操作处罚细则”。
4.切实可行考核机制有待完善
在实际工作中还需将工作细化到政策执行、重大事项决策、规范性文件制定等管理事项中，明确考核内容，设定评分标准，努力形成科学合理的税务权力运作体系，并积极完善重大执法事项集体审议、重大案件审理、规范性文件备案等制度，推进科学、民主、依法决策。
总之，究其根源不难发现，我们应从意识与理念、体制建设与机制创新等维度着手，将税收执法、司法、守法、立法等多个环节协同并举；与此同时，在实际工作中，纠正乱作为的不合法行为，理清严格执法的岗责要求，完善依法行政的制度体系等环节和行为，将是今后工作的核心。
三、科学部署，明确基层税收法定原则的落实重点
深化税制改革的过程也是落实税收法定原则稳步推进的过程，所以将税收法定原则现实化并妥善处理税收立法权、严把税收执法关，是将税收法定原则落地生根的最佳路径选择。笔者认为在基层税收工作实际中应加强以下重点工作的落实：
1.探索建立纳税人自我评定制度
纳税人自我评定制度的确立在税收管理现代化中具有基础性的作用，涉及征纳双方权利义务关系的界定、税收征管程序的设定、税收管理职责的划分、税收管理机构的设计等，事关“税收法定原则”能否得到贯彻落实的大局。因此，要把确立纳税人自我评定制度作为“税收法定”的出发点和落脚点。按照纳税人自主申报、自我证明的要求，理顺征纳双方权责关系，还权还责于纳税人，明晰双方的法律地位、权力义务，做到税务机关“不越权、不越位、不越线”。
2.理清税务管理的职责范畴
按照法律规定，建议按照管理职责法定、管理职责正列举、管理事项同类归并等原则，科学定位税务管理的基本职责，科学界定纳税服务与税收执法、纳税评估与税务稽查之间的职责关系，建立集“岗责要求、业务流程和执法依据”为一体的税收管理职责清单制度。做到“有规定的依法执行、没有规定的拒绝执行、可做可不做的坚决不做”，解决税务干部依法该干什么、该干哪些的关键职能问题。
3.强化内外部监督及风险防范
对外在税收执法过程中要自觉接受人大、政协、财政、审计、监察等外部监督和新闻媒体的社会监督，健全纳税人监督机制，拓宽纳税人监督渠道，依法保障纳税人监督权利。这样才能有效促进国税机关和国税干部依法行政。对内针对基层干部在履行职务过程中出现的风险，要抓住重点岗位、重点环节、重点风险，建立起风险防控机制，明确应该怎样做、不能怎样做、不做或做错了要承担什么样责任等一系列问题。
4.提升税收执法的公正透明度
在税收执法过程中要执行“事前依法审批、事中全程监控、事后考核监督”机制。执法前要做到有的放矢、有法可依；执法中要留有全痕迹，明细执法要求和步骤，要有坚强的税收法律的政策支持保障；要强化执法过程监管，不断提升依法行政的能力和水平。执法后要依法发放税收执法文书，要开展税收执法监督考核，要有行风政风的民主评议等。总之，要促进税收执法的公开透明，倒逼税务机关提高其执法的公正度、能力和水平。
5.规范使用税收检查权力
税收检查权是基层税务干部在执法过程中不作为或者乱作为的薄弱环节。所以，一方面要正确定位，规范行使法律赋予税务机关的税收检查权，明确开展纳税评估的法定情形，合理界定征纳双方证明责任分配关系，突出评估实施、结果处理、文书运用等关键环节，逐步把纳税评估纳入法治化的轨道；另一方面进一步界定税务稽查和纳税评估在税收执法中的职责分工，突出税务稽查对严重税收违法行为的查处打击功能，发挥税务稽查在税收管理中的震慑作用。
6.努力推进依法行政规范建设
一是要运用法治思维和法治方式来推进实际工作中的依法行政，在部门内部牢固树立公正执法就是最好的纳税服务的理念。二是要重视税务行政复议在规范税收执法和维护纳税人合法权益中的作用，依法公正、及时地处理税收争议。三是要始终牢固树立依法征税的原则，围绕核心工作不动摇，实现向风险管理挖潜增收要收入、向信息管税精确管控要收入、向科技管理技术广泛应用要收入的转变。
总之，贯彻落实“税收法定”原则，不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，在条件成熟时，建议积极推动税收法定原则“入宪”。我们将顺应中国经济社会发展新常态，科学推进税收立法,不断完善税法体系，加强税收法制建设，积极投身新一轮税制改革和税制建设。
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参考文献
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（作者单位：江苏省镇江市丹徒国税局）
