陈 娟
（湖北大学政法与公共管理学院 湖北 武汉 ４３００６２）
摘 要：首先对地方政府应急管理绩效评估制度的概念进行了清楚的界定，分析了当前我国地方政府应急管理绩效评估制度建设的中存在的问题，认为有必要首先从制度上保障地方政府应急管理绩效评估的重要地位，提出主要从评估制度、评估反馈与申诉制度、评估激励制度等三个方面培育地方政府及相关部门制度环境，为评估顺利进行提供制度平台。
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关键词 ：地方政府；应急管理；绩效评估；制度环境
中图分类号：D631.43 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．03．０17
*基金项目：湖北省教育厅人文社会科学青年研究项目“政府应对自然灾害应急管理绩效评估研究”（项目编号２０１２Ｑ０６８）
作者简介：陈娟（１９８０－），女，湖北大学政法与公共管理学院讲师，博士，主要研究方向：应急管理，政府绩效管理。
收稿日期：２０14－11-28
1 地方政府应急管理绩效评估制度界定
从应急管理和绩效评估的关系来看，绩效评估属于地方政府应急管理的重要管理手段之一，因此，地方政府应急管理绩效评估制度是地方政府应急管理制度体系中的组成部分之一。该文所指的地方政府应急管理绩效评估制度囊括了中观层面的“体制”、微观层面的“具体制度”或“机制”的内涵。
“体制”也是一种“制度”，根据管理学中对“体制”的界定，即 “体制”指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，也可以是指“组织形式的制度，限于上下之间有层级关系的国家机关、企事业单位”。从这个意义上而言，地方政府应急管理绩效评估体制需要明确绩效评估管理机构及管理权限的划分，评估管理机构和评估对象之间的关系等问题。
地方政府应急管理绩效评估机制属于比较微观的“制度”，根据地方政府现行应急管理体制、地方政府管理实际发展需要以及社会发展需要，设计有助于提高地方政府应急管理绩效的评估工作程序，也既是一套组织实施绩效评估的规范性、系统性、制度性的工作办法。良好的绩效评估机制能够有效保障地方政府应急管理绩效评估实践活动能够持续进行，提高地方政府应急管理能力。
2 地方政府应急管理绩效评估制度建设现状
国务委员、国务院秘书长马凯在《求是》中指出，“要建立健全应急管理绩效评估制度，将突发事件的预防和处置工作作为领导班子综合考核评价的内容，并层层落实到基层单位、岗位和人员。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的必须依法追究责任。”
２００６年１月正式发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中提出，“要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。”可见，该预案对突发公共事件评估做出了概括性的规定，提出了原则性的要求，不过内容比较简略，缺乏可操作性依据。之后，各省（市、自治区）至各级地方政府都发布了《突发公共事件应急预案》。
２００７年１１月１日施行《中华人民共和国突发事件应对法》确定了突发事件应急管理的基本制度和法律地位，规定了关于评估以下几类：第一，事前的风险评估。包括对突发事件发生概率和预期损害的评估，对应急管理部门处置事件能力的评估。属于日常应急管理工作的评估；第二，事后对损失的评估。对损失的评估与事件本身的评估和事件应急处置的评估有联系；第三，对事件本身和对事件应急处置进行调查评估是政府的法律责任，是政府应急管理工作中不可或缺的环节。
从２００８年起，许多省市都陆续试行应急管理工作考核，把对应急管理工作考核纳入到政府工作考核体系中。不同省市颁布的“应急管理工作考核办法”实质上也即体现出绩效管理与评估的主要理念和方法。尽管各地已推行和试行了相应的考核办法，但是，从实践层面上来看，地方政府对应急管理绩效评估的重视度发展不平衡，应急管理绩效评估工作的启动和推进主要还是取决于地方政府领导人对这项工作的重视程度，并且绩效评估工作随意性较大，持续性、评估的深度和力度、规范性都缺乏制度保障。因此，真正顺利推进应急管理工作绩效评估实践和发挥应急管理绩效评估的效用并非易事，有必要首先从制度上保障地方政府应急管理绩效评估的重要地位，加强地方政府及相关部门内在制度建设，如评估制度、评估反馈与申诉制度、评估激励制度等，为评估顺利进行提供制度平台。
3 地方政府应急管理绩效评估的制度环境培育路径
绩效评估制度化建设是保障绩效评估顺利进行的评估基础，为评估顺利进行提供“制度平台”，以法律的形式要求地方政府及相应部门进行绩效评估，做出一系列旨在推动应急管理绩效评估的方案和举措。根据该研究对地方政府绩效评估制度的界定，将其划分为宏观制度、中观体制和微观机制三个层面，宏观制度是体制制度和机制制度的主要依据，是根本性的规则，机制设计需要围绕基本制度和实践情况进行设计和调整。事实上，地方政府应急管理绩效评估制度体系是政府应急管理制度体系中的一个子系统，相比较而言，它更加偏向于评估体制与机制的设计，因此，可以认为无论是地方政府应急管理绩效评估体制还是机制，都囊括在地方地方政府应急管理绩效评估制度体系中。具体而言，可以从以下几个方面培育良好的地方政府应急管理绩效评估制度环境。
3.1 规范地方政府应急管理绩效评估实施程序
地方政府应急管理绩效评估实施程序是一套保障绩效评估客观、公平、公正实施的运作机制，该机制可以使应急管理绩效评估有计划、有步骤地开展。具体而言，规范地方政府应急管理绩效评估实施程序从以下方面着手：第一，明确评估目的。清晰定位地方政府应对应急管理绩效评估的价值取向，引导地方政府贯彻落实科学发展观，以“以民为本”、“持续改进”、“提高效能”等先进价值取向指导实践。绩效评估目的应该以上述价值取向为导向，从更具体的角度清晰定位地方政府应急管理绩效评估目的，才能使评估工作真正起到应有的激励和约束作用。第二，根据突发公共事件的类型及级别区分评估的主体，组建评估管理机构。评估的主体包括评估的组织者和实施者。由评估的组织者指定评估的实施组长及评估工作人员。组长人选应该具有相当能力和资历的人员，通常为相关部门的领导或相关领域的专家。根据事件的影响范围、实际评估工作需要和经费条件等选择小组成员，小组成员可以选择事发地人民政府、相关部门、相关单位的领导或工作人员、相关领域专家以及群众代表。群众代表可以从事发地人民代表大会代表或政协委员、工会、妇联、专业协会、红十字会、慈善协会等组织人员中选择。另外，应该尽可能采取多种主动措施推动事件受害者和涉及者有序参与到评估中来。当然，还可以选聘第三方评估机构，由社会中介机构具体实施。但是在选择第三方评估机构时，需要严格审核第三方评估机构的资质条件，通过正当、公平的流程选择合适的评估机构。第三，清晰分类地方政府应急管理绩效评估的对象。应急管理绩效评估对象从工作性质划分可以分为常态的应急管理工作评估和非常态的应急管理工作评估，也可以根据应急管理全过程划分为应急准备阶段工作评估、应急响应过程的工作评估以及应急恢复与重建工作的评估。应急准备阶段工作的评估更多的属于常态的应急管理工作的评估，应急响应过程和应急恢复重建工作的评估更多是针对非常态的应急管理工作评估，其应急管理绩效评估的结果反映了地方政府应急能力的高低水平。第四，科学设置地方政府应急管理绩效评估指标体系。地方政府应急管理绩效评估指标体系设计是整个评估程序中最核心的部分，然而，突发公共事件复杂多样，即使相同类型的突发事件都具有独特性，因此，制定一套通用的地方政府应急管理绩效评估指标体系全面地、有效地评估政府各部门的应急管理工作存在较大难度。可以依据《突发事件应对法》和应急预案，制定一个用于框架参考的评估指标体系，同时，提出一种设计评估指标体系的理论参考思路。概括而言，评估指标体系设计主要包括划分评估指标体系的层次和维度，区别要素指标、证据指标和量化指标等指标类型，明确评估指标遴选原则和筛选方法等。第五，明确地方政府应急管理绩效评估实施方案。一般而言，绩效评估方案需要明确以下内容，即“评估周期；信息收集方式；评估的标准；评估本身的布局和内容；解决评估者和被评估者争端的程序；记录评估结果的安排；指导该方案的引入、执行及继续的安排。”第六，规范呈现和使用地方政府应急管理绩效评估结果。地方政府应急管理绩效评估的结果应该通过规范化的评估报告的形式呈现出来，应该对评估报告的内容和格式进行一定的要求。还应该对地方政府应急管理绩效评估结果的使用予以明确的说明。一般而言，绩效评估报告应该作为应急管理绩效问责的依据和政府部门绩效考核的依据；并且应该进行系统的备案，在适当的时候作为其它类似事件评估的参考依据；最后，评估报告的重要内容应该于适当的时机向社会公众公开。
3.2 完善地方政府应急管理绩效评估反馈与申诉制度
绩效评估反馈是指将绩效评估的结果通过一定的方式反馈给被评估对象的动态环节，对被评估对象的行为产生影响，是绩效评估工作最后的、最关键的环节。作为一种双向沟通与交流的特殊形式，会影响应急管理绩效评估预期目标的实现程度。
从我国应急管理工作考核试点情况来看，不同地方政府应急管理工作考核结果使用存在差异，一般都是作为表彰、奖励、批评、整改等依据。一个完整的沟通过程必须只有确认被评估对象接收并理解了考核的结果，绩效评估结果才算真正传达给被评估对象。但是，地方政府应急管理绩效评估结果反馈给被评估对象的方式比较简单，通常采用的是上级通报下级的单向沟通方式，评估对象难以及时和全面地了解自身应急管理工作的完成情况和存在的问题，评估改进性目标难以实现。
应急管理绩效评估申诉制度是指“评估对象对评估结果有异议，或者认为评估主体行为不当、评估程序有瑕疵，在评估期间或评估结束后的规定时限内向申诉处理部门提出申诉，要求重新评估。”应急管理绩效评估申诉制度的完善有利于促进评估的公平和公正，减少由于评估主体行为不当造成的不良影响，提高评估对象的满意度，保障评估的有序开展。
地方政府应急管理绩效评估反馈与申诉制度的建立和完善一方面可以促进评估主体和评估对象之间的相互沟通，确保评估目标的有效实现，提高地方政府应急管理绩效水平和应急能力；另一方面可以监管评估主体滥用权力，保证评估结果的客观性和科学性。
3.3 建立地方政府应急管理绩效评估激励制度
管理学中，激励是调动人的积极性的过程，任何组织、包括企业组织和公共部门都会设置激励制度，将组织目标和个人目标结合起来，提高个人效率和组织效率。因此，绩效评估激励制度在地方应急管理中担任着重要的作用，是保障地方政府应急管理绩效评估有效推动的必要环节，与地方政府应急绩效管理后序环节密切相联，关系到地方政府应急管理的绩效水平，也关系到地方政府相关部门及公务员对绩效管理的态度和认同程度。
地方政府应急管理激励制度建立的基点是提高公务员的工作积极性，改变官僚作风以及长期以来人浮于事的不良工作作风。尽管政府借鉴企业绩效管理理论和工具进行政府绩效改革，不过政府部门设置激励制度相对于企业而言具有一定的相似性和特殊性。第一，政府部门的产出没有经济市场。企业经营产品或提供服务的目标比较明确，主要以利润为主要导向，能够通过经济收益来衡量其效益。然而政府部门“既没有经济收益表现，也没有量化的计算方式。” 在衡量政府部门提供的产品或公共服务时更为复杂。第二，政府部门所追求的价值取向是多元的，包括经济、效率、效果、服务、质量、公平、回应性、责任等，有时这些价值取向甚至是矛盾的。或许会在提高效率的同时无法兼顾公平，这要求政府部门明确激励目标并有效引导公务员行为。第三，企业的监督更多是内部的。政府应急绩效管理要求内部监督的同时，更强调外部监督，防止公务员权力滥用或误用，因而应急管理激励制度要求更民主、公开和科学。
激励制度是地方政府应急绩效管理的直接要求，政府应急管理激励制度的建立基础具有两重性，即提高公务员工作积极性和提高应急管理能力。激励制度的建立要求建立科学的人事匹配系统、应急管理目标系统、建立行之有效的奖惩机制和完整的公平系统。以客观的绩效评估结果为依据，分清绩效不佳是客观原因还是主观原因，通过奖惩有效结合最大限度的改善绩效。
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参考文献
１ 马凯．落实科学发展观 推进应急管理工作［Ｊ］．求是， ２００９（８）
２ 张欢．应急管理评估［Ｍ］．北京：中国劳动社会保障出版社，２０１０
３ 卓越．公共部门绩效评估［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２０１１
（责任编辑 梁 工）
