崔贤良
（北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）
【摘要】推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。目前我国农村土地流转实践主要有农村土地互换、农村土地出租、农村土地股份合作、农村土地入股、农村土地转包五种情况。这些探索既有成功的经验，也存在改变耕地用途、侵害农户利益、难以控制不确定性风险、金融支持力度不够等问题。推进我国农村土地流转，需要规范农村土地流转用途管制，完善农村土地产权管理制度，推动农村土地流转的机制创新，完善农村土地流转保障体系。
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关键词 农村土地流转；现代农业；规模经营
在建设社会主义新农村，发展现代农业的时代背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经难以适应现代农业规模化生产、集约化经营的发展要求。自20世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列旨在克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转实践进行剖析，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策措施，对稳定我国农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，具有十分重要的理论意义和实践价值。
1 实践中的情况
对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，比较典型的主要有如下几种:
1.1 农村土地互换
农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式。
1.2 农村土地出租
农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。安徽小岗模式较为典型。
1.3 农村土地股份合作
土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。
1.4 农村土地入股
农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。
1.5 农村土地转包
农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。
2 值得关注的一些问题
2.1 改变了农村土地用途
严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧，其中首先就是农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。调查发现，在农村土地流转过程中，农地的用途发生了较大改变。农地流转后转变为非农建设用地。
2.2 土地流转中农民利益诉求未得到充分保障
十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。
2.3 难以控制规模经营的不确定性风险
土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。
2.4 土地流转的金融支持力度不够
发展农业必须有资金的积累和投入，发展现代农业、实现规模经营更是如此。但事实上，土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。
3 推进流转的着力点
3.1 规范农村土地流转用途管制
我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植(含果树、经济作物、苗木、大棚等)和畜禽、水产养殖等视为农业用途。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高土地的合理利用水平，土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设，以增加有效耕地面积，提高耕地质量。
3.2 完善农村土地产权管理制度
完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。首先，要尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民的土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，要保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。最后，要赋予农民享有农村土地的经济所有权，如占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等。
3.3 推动农村土地流转的机制创新
要始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转，也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。
3.4 完善农村土地流转保障体系
要统筹城乡发展，以农业产业化带动农业经济效益增长，完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。二是建立现代农村金融体系。三是发展农村土地流转的服务体系。建立健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构，设立专门的农业技术员制度;建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息收集和发布制度;建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。
［责任编辑：薛俊歌］
