文，李婧
机会主义是制度经济学的前提假设之一，认为在交易中，主体的有限理性（主观）和信息不对称（客观），使交易成本上升，难以完成契约。改革开放以来，转型中国的复杂环境使机会主义发生变异，呈现出泛化趋势。其中，政府机会主义成为典型。作为公权力的执掌者，政府本质上是与民众确立了一种公共契约关系。政府机会主义则因逐利性而背弃公共性，破坏着具体的契约利益，更侵蚀着大众的规则意识、制度意识和法治意识，使潜规则代替了正式规则，为中国社会转型和全面深化改革制造了诸多障碍。
那么，政府机会主义究竟是在怎样的条件下出现的呢？
转型中的制度环境
毫无疑问，政府机会主义和特定的制度环境不可分离。合理的制度没计能引导人类的逐利本性趋于善的结果，反之亦然。改革开放以来，中国在取得斐然成绩的同时，也沉积了诸多的问题。因为这场深刻的改革是由政府主导的，政府是制度的唯一提供主体，社会力量参与的缺乏使权力具有垄断性，直接导致计划经济向市场经济的转型不彻底。不成熟的市场经济体制，尤其是双轨制的存续，使信息不对称更加剧烈。不完善的制度环境造就了政府机会主义的生存空间，政府可以通过偏袒性政策的强制实施实现自己租金最大化，而非社会福利最大化，大大增加了市场行为的逆向选择与道德风险。
与此同时，制度科学性与等效性的相对缺乏，都会助长政府机会主义。制度由人制定也要靠人的实践发生效力，因而，制度必须首先是符合人性的和科学的。当前中国的现行制度一般为“官方设计”，缺乏官民“共谋”，呈现出的后果便是制度失去了应有的效力——对于既得利益者，制度沦为其获取利益的保护伞；对于社会大众，制度则成为其享有平等权利的障碍。制度这种突出的不等效特征，为政府机会主义大开方便之门。作为恶性循环，政府机会主义则破坏着制度的根基与本质，使制度难以树立权威、难以执行、更难以改革。
政府机会主义的显性成本主要是被发现和被惩罚，但现有监督机制的设计是，地方各级人民政府对本级人民代表大会（闭会期间向人大常委会）负责并报告工作。事实上，人大对政府进行“现场监督”的条件并不具备，往往代之以通过材料的间接监督；加上现实中人大权威性不足，难以对政府形成有力的监督。除人大之外，还主要依靠政党与政府的内设机构（纪检委、经济委等）进行信息收集、检查和监督，然而它们利益的同质性使其效果有限；包括媒体、民众在内的第三方实施的监督行为，不仅成本较高，而且缺乏便利的条件。如此，政府机会主义的收益远高于成一本，对政府机会主义的发生起到了推波助澜的作用。
换个角度来看，政府机会主义成为显露当下中国制度环境缺陷的一个信号，这一信号的强弱及特征可以标示制度的状态，从而为制度环境的变迁提供方向。政府机会主义多发于经济领域，在具体经济行为中能追溯其发生的背景与根源，使制度改革有的放矢，最终抽丝剥茧，理顺制度关系，逐步完成制度环境的整体优化。从这个意义上说，因其信号作用，政府机会主义为旧制度的修缮与新制度的诞生提供了切入点和着力点。
有限理性的政府官员
利益无处不在，作为个体的政府官员也存在利益动机。他们作为规制过程中的决策者和执行者，是政府的人格化代表。当拥有大量行政资源的政府官员过度强化自身利益时，就会在规制决策时偏袒个人利益，这种偏袒在大多数情况下不得不牺牲公共利益和长远利益。正如布坎南所说：“政府是由行政官员组成，这些官员带着自利的面孔进入市场和非市场的各种场合，他们是政治市场上的利己代表，虽有一定的必要性，但其行为却很难提前预测。”有机会就有行动，尤其在“政治市场”中，产出和交易的是具有公共性质的物品与服务时，“搭便车”与寻租就普遍起来。政府官员逐利的个人理性导致政府机会主义的非理性结果。政府官员的这种自利倾向性行为的直接后果，就是权力的异化——公共性的权力成为执掌者谋求私利的利器，公权与私利合二为一。这便是政府机会主义的原初动力。
在当前中国这种压力型体制下，从上到下按层级部署、指标量化的运行体系，使官员尚未脱离传统主义靠政治的成功上升的逻辑。因而， “唯GDP至上”的政绩观是政府官员有限理性的重要表现之一。改革开放以来，地方官员的政治行为准则由传统单向度的“忠诚一服从”转变为“忠诚一政绩”式，绩效优先成为地方官员考核晋升的主要指标。由此，GDP这一长期被认为是国家发展的关键指数，更成为中国社会尤其是政界的“指挥棒”。近年来对GDP的诟病并非由于其本身有纰漏，而是由于官员过度追捧和扭曲的GDP观。经济增长并不是终极目标，而是解决社会问题的手段，真正的目的在于增进绝大多数人的根本福祉，后者才应是官员政绩的真正内涵。然而在当下，一部分官员的政绩观本末倒置，单纯追求增长速度，甚至通过重复建没、过度收税、纵容企业超标排污生产、许诺“优惠条件”吸引投资，以及地方保护主义、扶持本地所谓的“优势产业”等违背市场经济原则的行为，产出光鲜的GDP数据。毫无疑问，这种政绩观是政府机会主义的催化剂，不仅不能推动经济发展，还对生态环境、公平正义、精神文明产生负面影响，造成人与自然、人与人、人的价值与行为关系的失衡。
除追求“显性政绩”外，政府官员的有限理性还表现为“一次性用权”思维下的短视。有学者将政府官员的短期行为诠释为届际政府机会主义，表现为本届政府掠夺式的使用下届政府的可利用资源，如不合理的城市规划、大量卖地、“触底”的财税政策以及政府债台高筑，等等。政府官员在任期内竭尽使用本地区的有效资源，以增加自己的政绩，却很少考虑下届政府的可持续发展。政府届际之间缺乏有效的利益传导机制，使政府机会主义畅行无阻。有数据统计显示，中国省级干部在一地平均任职时长为3 .94年。这种短期流动任职，一方面不支持官员谋划并实施地区的长期发展规划，使地区发展也呈现出短期化和反复性；另一方面，“走马观花”的执政氛围鼓励和强化了届际政府机会主义。
缺乏公共利益意识的社会大众
公共利益不同于国家利益、集体利益，也不同于社会利益和共同利益，它是一定范围内的不特定多数主体利益相一致的方面。公共利益具有主体数量的不确定性和实体上的共享性特征。公共利益的权属属于特定的部分人群，其受益群体却是整个社会，因而，其背后隐藏的是大众的公共精神——以独立之人格致力于社会公益的实现。然而当前，中国民众对个人利益的敏感度极高，对公共利益的敏感度很低，对公共利益的保护较为冷漠，整个社会的公共精神迷失。集体行为的困境在于，人的利己性旨在追求个人利益最大化，而不会为了公共利益的增长自我牺牲。在中国，这种困境表现为民众对公共领域中的事务缺乏应有的关注和参与，致使社会公共利益失落——民众既疲于增加社会公共利益，又对损害公共利益的行为反应迟钝、缺乏约束。对利益保护最薄弱的环节，也是政府机会主义最容易滋生的地方。
在计划经济时代，国家利益覆盖一切，所有的生产、分配都由国家统一安排，现代意义上的公共利益概念无处寻踪，民众既无关注公共利益的内在激励，又缺乏相应的外部条件，服从成为民众的最高行为准则。市场经济的实施唤醒了民众的产权观念，对资源与利益井喷式的占有冲动使人们的个人利益观念敏感而脆弱。人们致力于实现个人利益的最大化，根本无暇顾及公共利益的得失。这些处于公共领域中、边界模糊而又无人维护的公共利益，便成为政府机会主义大肆繁殖的沃土。
政府机会主义对公共利益侵蚀的强度，是与民众对公共利益的敏感程度成反比的。一旦民众认识到公共利益的重要性，愿意为维护公共利益挺身而出时，政府机会主义在“政治市场”中也将无处立足。在经济领域中，减少机会主义的根本举措在于强化契约自由，保证交易主体以平等的权利来达成完全契约，政治自由与公民权利在“政治市场”中的作用与此异曲同工。在民主化时代的大背景中，自上而下的、主要依靠政府发动的变革将要成为历史博物馆中的“展览品”，是时候让自下而上的社会力量推动社会的转型了。梁启超在百年前就指出：中国欲图振兴，必须从“新民”着手。的确，强化公民的权利意识，增强民众的“话语权”，是提升契约意识、维护公共利益、清理政府机会主义的根本途径。同时，一个有契约精神的公民社会，对规约公权力与监督政府、树立制度的刚性权威并推动体制机制转型，都发挥着根本性的效能。
（作者单位：中共内蒙古自治区党校政治学教研部）
