上海市教育委员会 杨雁俊
一、引言
自1998 年我国高等学校扩大招生规模以来，高等教育快速发展。在有限的财政投入无法满足高校需求的情况下，高校通过多元化渠道筹措资金，甚至负债办学，使高等教育基本完成了外延扩张。高校负债虽大多形成了固定资产，但由于贷款过多，财务成本上升，资金流出增加，形成了较高的财务风险。当前我国高等教育进入转型期，由外延建设转向内涵建设发展，其消耗性支出涉及的经济活动将远超过资本性支出涉及的经济活动，且消耗性支出涉及的经济活动更加复杂多样，给高校的内部控制带来了难度。教育投入是重要的民生支出。随着近年来财政教育投入的大幅增加，如何防范高校财务风险，加强高校内部控制，已成为政府部门和社会公众共同关心的问题。高校用好管好教育经费的任务更突出，要求更迫切，社会关注度更高。2014年1 月1 日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内部控制规范》），对高等学校的内部控制提出了更高的要求，对于提高单位管理水平，改进公共服务质量和效率，规范财经秩序，建设服务型政府具有重要意义。高等学校的内部控制现状如何？在哪些方面还存在不足和薄弱环节？如何进一步改进和完善，符合《内部控制规范》的实施要求，真正实现高等教育事业健康持续发展，已成为高等学校迫切研究的问题。本文对此进行了调查研究。
二、高校内部控制现状调查分析
（一）问卷设计
为了解公办高校内部控制现状，笔者以《内部控制规范》为框架，对上海部分公办高校开展了一次问卷调查。调查发放问卷28 份，回收率100%。调查问卷的内容主要包括经济活动风险评估、单位层面经济活动内部控制、业务层面经济活动内部控制、评价与监督等四部分。从调查结果看，公办高校内部控制制度建设的体系已初步形成，对于提高学校内部管理水平和加强风险防控机制建设发挥了重要作用，但与2014 年开始执行的《内部控制规范》及相关实施要求还存在的差距。
（二）结果分析
在经济活动风险评估方面，约45% 的高校认为，学校在“建立健全经济活动风险定期评估机制”方面做得“很差”或者“较差”；约40% 的高校认为学校在“成立风险评估工作小组”方面做得“很差”或者“较差”；约30% 的高校未开展经济活动风险评估，约15% 的高校一年内开展经济活动风险评估的次数小于1 次。
在单位层面经济活动内部控制方面，认为在“内部控制工作的组织情况”方面做得“很差”或者“较差”的高校占比最高，超过10%。同时半数以上高校认为“内部控制工作的组织情况”是学校单位层面内部控制亟需完善的重点。
在业务层面经济活动内部控制方面，认为在“预算管理”方面做得“很差”或者“较差”的高校占比最高，约4%。
在评价与监督方面，超过10% 的高校认为在“指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告”方面做得较差。
三、高校内部控制建设对策
（一）强化内部控制风险意识
推进高等学校内部控制建设，首先要规范和理顺学校与政府的关系、学校与社会的关系，即推进现代大学制度建设。现代大学制度建设的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。所谓依法自主办学，这个“法”是指大学章程。
大学章程是现代大学制度的主要载体，是大学最高权力机构依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规，下启内部各项规章制度的大学最高纲领。学校在大学章程的制定过程中，应处理好政治、行政和学术三权之间的分离和制衡关系，坚持党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的原则。政治上的党组织建设、贯彻执行党的方针政策是一条线，行政上的落实政府行政法规是一条线，学术上开展学术研究是一条线，行政和政治要以学术为中心，服务于学术，尽可能避免干涉学术研究。
只有建立健全组织体系，才能从根本上转变高等学校管理者的思想，加强风险防范意识，提高学校的主动性和积极性，为内控体系建设奠定良好的基础。促进高校发展。
（二）完善高校内部治理结构
1. 设立总会计师。调查发现，有13 所学校在开展经济活动风险评估未成立相关工作小组，其主要原因一是缺少学校领导牵头，二是未将风险评估作为一项常规工作使其制度化。因此，建议学校设立总会计师，作为风险评估工作小组组长，全面领导学校经济活动风险评估工作。
2014 年，上海市通过《上海市地方公办高等学校总会计师管理办法》，采取政府相关组织部门选拔、任命的方式设立高校总会计师岗位，并实行轮转。总会计师直接对委任方负责，有利于保证总会计师的公正性、权威性。高校总会计师的设置，对编制和执行预算、编制财务收支计划、资金的信贷计划、制定资金的筹措和使用方案，多方开辟财源、督促节约成本费用、强化学院内部控制、提高经济效益、保证学校资金的良性运转，各项经济工作健康有序的发展，都将起到积极的促进作用。
2. 建立内部控制组织。调查发现，没有一所学校成立专门的机构来负责内部控制，其主要原因是学校受制于岗位编制、专业人员等条件限制。对于不具备成立专门内部控制管理机构的，可确定内部控制的牵头部门或将内部控制管理职能划归现有机构。如可以将财务处确定为内部控制牵头部门。内部控制更多的为了保障学校经济活动中的资金、资产安全，与财务控制的目标较为一致，但存在的缺陷是财务处本身是需要被监督检查的重要部门。因此，有条件高校应尽可能建立内部机构。
（三）建立健全内部控制体系
1. 建立内部控制监督评价机制。由于审计部门一般不执行具体的业务，并在日常对学校各项经济活动进行审计监督和评价中对业务的了解相对较为全面，同时为保证内部控制监督与内部控制的建立和实施保持相对独立，因此建议学校选择审计部门作为内部控制监督评价部门。审计部门应熟悉掌握学校制定的内部控制制度，建立监督评价机制。一是检查学校内部控制的制度建设情况，对于制度缺失或者制度不完善的高校，要督促内部控制牵头部门积极组织协调有关职能部门，进一步建立健全内部控制制度建设。二是监督学校内部控制制度执行情况，对于执行不到位、执行力不强的情况要及时向上反映，及时发现存在的问题并提出改进建议，督促其积极整改，不断完善，保障内部控制制度的权威性。学校审计部门应将内部控制监督评价工作纳入年度常规工作，对于内部控制的重要方面要定期检查，对于其他方面可采用不定期抽查的方式，确保每项内部控制制度至少在一届领导班子的任期内都得到过重视或关注，都开展过检查。
2. 加强内部控制审计。除自我评价外，学校还应加强内部控制的外部审计，即聘请具有资质的会计师事务所等专业机构，对特定基准日学校内部控制设计和运行的有效性开展审计。外部审计具有独立、客观等优点，一方面通过系统、规范的方法评价学校内部控制活动和管理过程的有效性，可以及时发现内部控制设计和运行方面的缺陷，确定缺陷等级并分析缺陷形成原因，提出改进内部控制的建议。另一方面，通过内部评价和外部审计两种方式互相验证、补充，可以防范评价主体对内部控制了解不全、测试失效、评价不当等风险。
3. 建立经济活动风险定期评估机制。学校应建立经济活动风险定期评估机制，每年应至少开展一次经济活动风险评估。当外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化时，应及时对经济活动风险进行重估。在设立总会计师担任经济活动风险评估工作组长的基础上，在财务部门设立工作小组办公室，抽调财务、审计和业务管理等骨干人员作为成员。学校应针对单位层面内部控制的重要方面和业务层面内部控制的重要方面，设计风险指标，必要时还可以外聘有关领域的专家一同参与评估，最终形成书面评估报告及时提交单位领导，作为完善内部控制的依据。
4. 加强二级学院内部控制建设。随着高等学校学科发展和办学规模的扩大，大多数高校按学科门类或一级学科设置学院，学院成为学科建设的载体和一级管理组织。学校管理模式由原来校系纵向管理逐渐向扁平式管理发展，形成校院二级管理体制。目前高校二级学院已逐步形成较大的办学规模，承担着大学的教学、科研、社会服务等重任，管理着巨额学科建设资金，在财务、人事等方面具有相对独立的自主权和学院事务的决策权。为确保内部控制深入基层，横向到边纵向到底，而不是仅停留在学校层面，学校应加强二级学院内部控制建设，建立健全二级学院内部控制制度，组织人员培训，必要时可由学校委派财务等工作人员协助二级学院做好内部控制工作。
（四）加强专业人才队伍建设
1. 建立岗位责任制度。近年来上海市不断完善事业单位绩效工资改革。但高等学校其工作量考核主要针对教师的教学、科研，且向高层次人才倾斜，因此内部控制专业人员的收入水平并不高。因此，建议学校完善人员激励机制。一是要为管理人员单独建立与教师不同的考核体系，将薪酬与考核结果挂钩，建立岗位责任制度。二是除了物资激励外，学校应探索更多的综合激励模式，如荣誉激励、尊重激励、信息激励等。三是以人为本，充分考虑个体差异，实行差别化激励。
2. 加强内部控制专业人员培训。一是通过参加政府部门、中介机构、学校内部举办的培训学习等，培养内部控制专业人员掌握相关知识。二是让内部控制专业人员以内部控制理论为指引，在工作实践中不断学习，必要时可以去兄弟学校调研，借鉴经验，不断创新。三是在不影响学校正常运行的前提下，如同一个部门内，实行内部控制关键岗位人员轮岗制度。如财务处的预算业务岗位和收支业务岗位轮换。内部控制专业人员通过轮岗开拓视野，不断积累，提升个人业务能力和学校内部控制管理水平。四是聘请中介机构开展咨询服务，利用中介机构的专业力量，通过交流沟通来培养专业人才队伍。
3. 建立人才退出机制。以定期的绩效考核结果为依据，对达不到考核要求的人员依据不同的程度，采取降职、调岗、离职培训、解雇和退休等方式，以此来保障内部控制专业队伍的精干、高效、富有活力，优胜劣汰。人才退出机制也包括暂时退出岗位接受教育和培训，等到教育培训结束后如果达到考核要求就继续回到岗位中去。通过引入退出机制来给人以危机感，促使他们始终保持较高的工作积极性。
（五）加强内部控制管理
1. 建立内部控制手册。调查发现，绝大多数高校都已建立健全各类内部管理制度，但执行效果却差强人意。为使内部控制制度发挥作用，而不仅仅流于形式，建议学校将管理制度中的控制性动作提炼出来，建立内部控制手册。
2. 内部控制流程信息化。为减少和消除人为操纵因素对内部控制的影响，建议学校将内部控制手册中的流程图嵌入学校的OA 系统，或开发有关程序系统，确保各关键环节的控制流程得以有效实现。
3. 加大宣传和信息公开力度。为有效监督高校内部管理制度和机制的建立与执行情况，及时发现内部控制中存在的问题，学校应加强内部宣传和信息公开。内部宣传主要包括在学校及二级学院的布告栏里张贴有关内部管理制度，在大会上向广大师生通报有关情况，自觉接受广大师生的监督。信息公开主要包括在学校及二级学院的网站上公开内部控制有关信息，如向社会公开学校内部控制评价报告、内部控制审计报告等，接受全社会的监督。通过校内监督和社会监督，进一步完善学校内部控制建设。
四、结论
高校作为高层次人才集聚地，尽管有良好的内部控制基础，也不缺乏专业理论研究者、制度制定者，但高校内部控制的实际情况却不容乐观，个别业务环节甚至面临“失控”的威胁，高校内部控制的理论与实践脱节现象比较普遍，制度制定与实际执行脱节的现象同样比较普遍。一方面，由于高校的业务活动比其他企、事业单位都要复杂得多，难以直接照搬照抄那些已在企业成功转化为实践的理论知识。另一方面，公办高校的现行管理体制对内部控制建设的推进和完善，存在一定的掣肘。笔者认为，理顺学校和政府、学校和社会、学校内部职能部门和二级学院以及政治、行政、学术三者之间的关系，可以为学校内部控制建设提供良好的环境保障。
通过调查研究发现，现行的《内部控制规范》仅局限于经济活动的内部控制，相关规定还仅囿于我国现行高校管理体制与外部环境，因而比较适用于行政单位和业务简单的事业单位。关于高校内部控制的未来研究，可借鉴国外高校建立内部控制的经验，以规范的高校法人治理为前提，以风险管理为导向，结合中国高校实际情况，构建和完善高校内部控制框架体系和实施机制。通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。保证高校经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。
编辑：秦思慧
