曹永潇 CAO Yong-xiao
（华北水利水电大学，郑州 450011）
摘要： 泥沙具有资源的特性，按其资源利用方式和实现途径的不同，分为公益性和经营性两种。分析目前泥沙资源利用中存在的问题，并从泥沙资源的权属、规划管理框架、约束、激励、补偿和监督机制等方面对当前的泥沙资源管理给出了建议。
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关键词 ： 泥沙资源；利用方式；建议；黄河下游
中图分类号：TV882.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）24-0011-03
基金项目：水利部黄河泥沙重点实验室开放课题基金资助项目（2012004）。
作者简介：曹永潇（1982-），女，河南南阳人，讲师，博士，主要从事水利经济与水资源管理工作。
0 引言
资源是指自然界及人类社会中一切为人类有用的资财，也就是说，在自然界及人类社会中，有用物即资源[1]。黄河以泥沙问题闻名于世，以往的研究都侧重于泥沙“灾害”的一面。近年来，随着技术水平的提高和社会经济的发展，人们开始不局限于对泥沙进行治理，而开始对泥沙进行利用，如滩区放淤、填海造地、湿地塑造、制造砖瓦等。泥沙“灾害”的一面依然存在，但对泥沙的开发利用逐渐使其开始显露“资源”的一面。
相关研究证实[2]，随着经济社会的发展和径流来水量的减少，黄河下游水少沙多的特征将日趋加剧，下游多泥沙的特征在今后相当长的时期内仍将持续。根据黄河的治理方略和近期的治理目标，对下游的泥沙变“灾害”治理为“资源”利用，以泥沙资源化利用为目的对黄河下游的泥沙管理进行研究，对促进黄河健康十分必要。
1 黄河下游泥沙资源利用方式
泥沙资源利用的目标是将泥沙的“灾害”性转化为效益，降低灾害损失，增加泥沙利用的社会效益和生态效益。按照黄河泥沙资源利用目的的不同，可分为公益性为目的的利用方式和经营性为目的的利用方式两种，如图1所示。其中公益性为目的的利用方式，指的是产生社会效益、防洪效益、灌溉效益、生态效益等不以盈利为目的的泥沙利用，如河道中的淤临淤背、加固堤防，灌区中的浑水灌溉、淤改土地，滩区的放淤，黄河入海口的填海造陆、湿地生态保护等[3，4]；而经营性为目的的利用方式指的则是利用泥沙获得经济效益、以营利为目的的泥沙利用，如利用泥沙的硅酸盐类属性将其作为矿产资源进行能源开发，作为建筑材料原料制造黄河泥沙砖、建筑用砂[3]等。
2 泥沙资源利用中存在的问题
近年来随着科技水平的提高和社会经济的发展，市场对泥沙资源的需求量不断增加。2010年《黄河流域综合规划》提出了“拦、排、调、放、挖”的泥沙综合处理措施[5]，同时更为明确地提出了“泥沙资源化利用”。目前，泥沙资源化利用尚处于起步阶段，存在一些问题，威胁黄河健康生命。
2.1 经营性为目的的泥沙利用中存在的问题
黄河下游泥沙利用的各种途径中，建筑砂料及其它应用、制造砖瓦等，均属于以经济效益为目的的泥沙利用，由于利益的驱使，在利用过程中存在着各种各样的问题。
在河道泥沙利用中，采砂属于常见的一种，随着经济社会的发展，采砂活动越来越多，由于局部利益的存在，很少会考虑对河流整体功能的影响，使得采砂过多、过滥。尤其是汛期采砂、堤防附近采砂等非法、无序采砂现象的存在，会引发河堤侵蚀和河道迁移，影响河道的防洪功能，加剧水土流失，对生态环境产生冲击，危及河势稳定、堤防安全、航运畅通和生态健康。
在黄河下游滩区采泥沙制砖或者利用引黄灌区沉沙池中淤积的泥沙烧制砖瓦是泥沙资源的另一种经营性的利用方式，不仅解决了沉沙池附近泥沙堆积的问题，同时也获得了巨大的经济效益。然而由于缺乏科学规划和引导，使得违规建设、集中建厂、扎堆取土现象严重，尤其是建设在防汛红线以内的砖窑设施，严重影响河道防洪安全。另一方面，我国正推进的“墙体材料革新”和“禁实”政策[6]，也限制了利用黄河泥沙制造砖瓦的发展。
此外，泥沙的矿产资源属性利用方式等其他营利性利用方式，目前尚处于研发阶段，尚需大量的人力、物力投入，其应用尚未进行规模化推广，经济效益尚未显现。
这些问题的存在，使得经营性的泥沙资源利用方式在实践中面临种种障碍，需要正确管理和引导。
2.2 公益性为目的的泥沙利用中存在的问题
淤临淤背、加固堤防、浑水灌溉、淤改土地、滩区放淤、填海造陆、生态保护等都是以产生社会效益、防洪效益、灌溉效益、生态效益等以公益性为目的的泥沙利用方式，这些利用方式在实践中，由于所在河段不同，也存在着一些矛盾。
在黄河下游的入海口，一方面为了填海造陆，要求尽量多的黄河泥沙可以冲击入海，进行填海造陆，另一方面，冲击到入海口的泥沙，极易在入海口附近形成拦门沙，使得河口摆动改道严重，影响河口防洪和排水排沙。
近年来，黄河径流量减少，流向下游的水量也在减少。对于黄河下游灌区而言，出于灌溉的需要要求有足量的水进行灌溉，而对于入海口附近的泥沙利用而言，则需要有足量的水运送泥沙至河口，一方面填海造陆，另一方面可以对入海口的湿地进行补充，保持生态环境，这就造成了黄河下游不同区段间的矛盾。
这些问题的存在，使得泥沙资源利用的各种公益性目的间也存在着重重矛盾，需要统一规划管理。
2.3 未形成泥沙利用的统一规划管理
随着治黄科研与实践的长期积累，泥沙资源利用的途径与方法已日趋成熟，且产生了较好的效益。但在具体的实施中，却尚未形成整个流域的统一规划管理，尤其是利用水库进行调水调沙后，并不是将泥沙冲向下游就结束了，而是需要在下游进行统筹考虑、合理布局，使得排往下游的泥沙能在不同区段得到合适的处理和利用。
目前黄河下游的泥沙资源利用中，涉及主体众多，如河务部门、科研机构、政府部门和其他利益相关者等，由于尚未实现统一管理，极易形成各种矛盾，如以经营性为目的的泥沙利用途径间尚未形成研发—应用的良性循环机制，公益性为目的的下游不同区段泥沙利用途径间有关水沙资源的协调利用问题等。这些问题的存在，使得下游泥沙资源利用的综合效益未能充分发挥，无法满足黄河长治久安的战略需求。
3 建议
泥沙作为黄河的主要特征，其资源化利用必然要满足健康黄河的要求，与流域水资源的开发治理结合起来，建立起流域综合的泥沙资源利用管理模式。
3.1 明确黄河泥沙资源的权属
应当从法律上确定黄河泥沙资源的权属问题。黄河泥沙的“灾害”属性决定了长期以来，在对其进行治理的过程中，都是由流域管理机构黄河水利委员会统一进行，然而其“资源”属性尤其是在营利性为目的的泥沙利用方面，由于资源权属界定不清，使得河道采砂、泥沙制砖等管理秩序混乱，不利于黄河健康河流的维持。因此，在流域泥沙资源管理中，首先就需要明确泥沙资源的权属。其于黄河的泥沙特性和资源利用途径，建议采用法规的形式，将泥沙资源的处置权、收益权、监督权等交予黄河流域委员会进行统一管理。
3.2 建立黄河泥沙资源的统一规划和管理框架
在泥沙资源权属确定的前提下，黄河水利委员会可对泥沙资源利用进行统一规划和管理。由于黄河流域泥沙与水资源同生并进的特点，在进行泥沙利用时，必须要考虑其对河流管理的影响。
因此，建议黄河水利委员会在流域水资源综合规划的框架下，结合泥沙资源利用现状，编制《黄河流域泥沙资源利用与管理规划》，对泥沙资源利用的各种方式进行综合规划、统一管理，从区域、数量、时间等方面明确划定泥沙利用的禁采区、限采区、禁采期等，明确经营性为目的的泥沙利用需要让步于公益性为目的的泥沙利用，并按照流域综合效益最大的原则协调各公益性泥沙利用之间的矛盾问题，实现对泥沙资源的合理开发、有序开采。
3.3 构建泥沙资源利用的约束、激励和补偿机制
建立对泥沙资源利用的约束、激励和补偿机制。一是制定泥沙资源利用方面的法律法规，运用政策手段，约束或规范在河道采砂或滩区用沙过程中企业的行为；二是采取激励机制，运用行政或经济手段，对通过技术攻关等方式研究出的新的泥沙资源利用途径给予表扬或奖励，引导泥沙资源利用朝着有利于河流健康的角度发展；三是尝试建立补偿机制，在泥沙资源利用中，受益方可从受益得利中拿出部分，对泥沙资源利用的研发和运行成本进行补偿，探讨泥沙资源利用的良性运行机制。
3.4 健全泥沙资源利用的监督机制
应当健全泥沙资源利用的执法监督体系，建立泥沙资源违规惩罚制度，从经济和刑法的角度分别给予制裁。对违法、违规、违章从河道采砂、滩区占地用沙等行为作出相应处罚规定，触犯刑律的，依法追究刑事责任；对无证采砂、用沙的没收非法所得，并依法追究其经济或刑事责任。应当完善泥沙资源管理的公众参与机制，由公众行使监督权，参与泥沙资源利用的监督工作，通过电话举报、匿名信箱、网络平台等方式，鼓励公众对泥沙利用中的违规、违法行为进行监督举报。
4 结语
近年来，黄河水利委员会越来越重视泥沙的资源化利用，据相关研究对黄河泥沙利用潜力的不完全分析[7]，未来50年内，通过对黄河泥沙利用的优化管理，其泥沙总利用潜力可达177.66亿t，其中放淤加固大堤需要4.2亿t，淤筑村台4.48亿t，淤填堤河、淤堵串沟需7亿t，制备防汛材料需0.42亿t，放淤改土21.28亿t，供水引沙42亿t，生态重建可处理3.08亿t，调水调沙输送泥沙84亿，建筑材料利用泥沙11.2亿t。
2000年以来的泥沙利用，逐渐使得黄河下游河道从“亚病态”状态转向“亚健康”状态[8]。近年来，黄河水利委员会倡导的泥沙资源利用，通过建立流域综合的泥沙资源利用管理模式，可望对黄河下游的泥沙进行有效调控，实现“增水、减沙、调节水沙过程”的目标，从而实现黄河下游地区的健康、可持续发展。
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参考文献：
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[2]张俊峰，王煜，安催花，李海荣.从维持黄河健康生命角度看黄河水沙调控体系[J].人民黄河，2009，31（12）：6-10.
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